Админгистративное деление Российский Федерации не является пустой теорией, за довольно длительную историю своего существования оно видоизменило российскую территорию, закрепив за отдельными регионами особые функции. В результате каждая область имеет центр и периферию, передовые и отсталые хозяйственные отрасли, наконец, свою региональную идентичность. Резкий административный передел сломает устойчивые связи. Однако количество субъектов сегодня явно больше, чем необходимо для эффективного управления. Диагноз административно-территориальной ситуации и возможные способы ее решения предпринимает Александр Родоман, статью которого из последнего номера журнала "Отечественные записки" мы публикуем сегодня.

Ведомственно-отраслевая и территориальная структуры — два взаимно перпендикулярных разреза одного бюрократизированного государства. Если необходимо постоянное усовершенствование первого, то нужна и позитивная эволюция второго. Вместе с тем очевидны существенные различия. В то время как министерства и департаменты для большинства “населения” суть нечто далекое и верхушечное, административно-территориальное деление (АТД) в нашей стране превратилось в универсальные ячейки жизни общества. В своих регионах (областях, краях, республиках) мы живем почти так же, как во дворах, домах, квартирах, постоянно ощущая их размеры и пределы. Реформа АТД — не просто передвижка границ, изменение статуса городов, пересадка чиновников, но и коренная физическая перестройка, если не ломка, некоторых весьма материальных сооружений.

Окостеневшие клетки государства

Границы и центры всех существующих ныне регионов — субъектов Российской Федерации за последние 60 лет практически не изменили свое местоположение. От такого застоя территориальные единицы окостенели, окуклились, обросли барьерами. За исключением немногих двуядерных областей, таких как Вологодская, Кемеровская, Самарская, наши административные регионы резко моноцентричны. В их главных городах и ближайших городах-спутниках проживает большинство населения и подавляющая часть горожан. Как правило, все товарное сельское хозяйство сосредоточено в пригородной зоне, и даже удой коров снижается от центра к периферии. За пределами ядра региона прозябают малые города, опустившиеся до сельского уровня, а традиционная деревня вовсе исчезает [1]. В роли оболочек регионов выступают приграничные зоны депопуляции и пониженной социальной активности. Они не пересекаются местными транспортными линиями, а транзитные потоки, связывающие ближние и дальние субъекты Федерации с Москвой, не оказывают на оболочки регионов существенного влияния.

Сверхцентрализованный пирамидоподобный ландшафт, в котором “вертикальные” (радиальные) связи гипертрофированы, а горизонтальные” (тангенциальные) редуцированы, — вот материально-пространственное воплощение командно-административной экономики и бюрократической иерархии. Эта система имеет и достоинства, например, в отношении экологии. Вдоль административных границ и особенно в их узлах, в “медвежьих углах” губерний, благоприятны условия для сохранения природного ландшафта и связанной с ним деятельности (охота, рыболовство, туризм, рекреация). Оттуда поступают чистая вода и воздух для городов. (Ярчайший пример — лесистая Валдайская возвышенность в сердце Европейской России.) Непродуманной передвижкой административных границ и центров эти замечательные “зеленые изгороди” наших регионов [2] можно разрушить.

С каких это пор Россия — федерация?

Будучи школьником и студентом, я не раз спрашивал у преподавателей, почему РСФСР называется федерацией, но внятного ответа не получил. Иногда отвечали, что из-за чрезвычайной многонациональности и обилия автономий. Но этническая пестрота у Дагестана не меньше, чем у всей России, а территориальная доля автономных областей и республик в Таджикистане (45 процентов) и в Узбекистане (36 процентов) выше, чем в России (29 процентов). Обратившись к словарям и справочникам, я пришел к выводу, что наличие отдельных привилегированных автономных территорий само по себе еще не делает страну федерацией. Такие области есть в Италии, Дании, Финляндии, но названные государства считаются унитарными. Федерацию образует союз равноправных территориальных единиц, наделенных многими признаками государственности. Иногда члены союза совместно владеют так называемыми территориями — землями с неполным статусом, а также федеральным столичным округом. Типичные федерации — Швейцария, Германия, Австрия, США, Канада, Мексика, Бразилия, Аргентина, Австралия, Индия, Пакистан, ОАЭ, Малайзия, Мьянма, Нигерия.

Федерациями советского типа, с совмещением столиц разного уровня в одном городе, были СССР, Югославия (ФНРЮ и СФРЮ), Чехословакия (ЧСФР), а также входившая в СССР в 1922–1936 годы Закавказская Федерация (ЗСФСР). РСФСР в этой категории, по-моему, пребывала незаконно: она не состояла из равноправных членов-соучредителей. Российская Советская Республика называлась Федеративной по историческому недоразумению, случайно получив звание, подготовленное для того государства, каким после 1922 года оказался СССР.

В 1991 году ельцинская Россия вылупилась из Советского Союза, увенчанная унаследованным пышным титулом Федерации. Если сказано Слово, то должно быть и Дело; если провозглашено понятие, то ему надо придумать какое-то содержание. В необходимости федерального устройства такой разнообразной и огромной страны в те годы мало кто сомневался, но было неясно, кому быть субъектами Федерации. Ими вдруг оказались не только республики, но и области и даже входившие в них автономные округа, что уж вовсе странно.

Кроме РСФСР, еще в семи союзных республиках имелись области, но субъектами федераций они не сделались. Огромный Казахстан с его джузами [3] и Украина с ее историческими областями (Волынь, Галиция, Подолия и др.) федерациями не объявлены, а в центре монотонной Русской равнины играли в федерализм Курск и Белгород, Рязань и Тула. Где же среднерусские области были раньше, в советское время? Почему не считались субъектами РСФСР?

Кроить или тасовать?

Недостатками Российской Федерации можно считать слишком большое число субъектов и их неравноправие из-за “государственности” республик и ее отсутствия у краев и областей. Самый радикальный рецепт реформирования АТД — упразднить всю существующую систему, нарезать страну на клетки, ограниченные параллелями и меридианами, как штаты Колорадо и Вайоминг, и в их центрах на пустых местах построить новые столицы. Но области и республики — не просто бюрократическая паутина на карте страны; это исторически сложившиеся организмы, мощные узлы материальной инфраструктуры. Ликвидировать их одним махом — все равно что остановить общественный транспорт, отключить газ и отопление и т. д. Катастрофа будет посильнее, чем атаки террористов, а затраты сравнимы с межгосударственной войной. В таком начинании самый упрямый тиран-реформатор споткнется на первом шаге. Остается старый, тривиальный путь — группировать, тасовать, переподчинять имеющиеся регионы без передвижки их границ и центров.

Восемьдесят девять субъектов Федерации — это много для государственных деятелей, которые не могут их ни запомнить, ни быстро найти на карте. О существовании некоторых регионов впервые узнают, когда приходится их посещать, когда получают туда назначение или выставляют там свою кандидатуру.

Уменьшим число субъектов Федерации втрое, сделаем около 30 (почти как в Мексике и чуть больше, чем в Бразилии). Получится по три прежних региона в одном новом субъекте. Чем меньше семей в коммунальной квартире, тем конфликтнее ситуация. Представьте, что в одной группе собраны Самарская, Саратовская и Ульяновская области. Согласятся ли две последние на гегемонию Самары, если учесть, что и Самарская область раздирается соперничеством между Самарой и Тольятти? Новая ли, четвертая инстанция будет возглавлять эту тройку областей или одна из них по очереди? Не осушить ли трем областям дно водохранилища на стыке своих границ южнее Сызрани, чтобы построить там новую общую столицу субъекта Федерации за счет его налогоплательщиков? Подобные малочисленные группировки краев, областей, республик существовали при Н.С.Хрущеве в виде экономических административных районов, возглавлявшихся совнархозами, и сошли со сцены вместе с их автором. Между тем России со времен Екатерины II не хватает крупных административных областей, охватывающих по несколько губерний. Вероятно, верховная власть, как царская, так и советская, опасалась сепаратизма и конкуренции. Не случайно и советские крупные края (Северный, Северокавказский, Дальневосточный и др.) существовали недолго, а к середине ХХ века Центральная Россия почти вернулась к екатерининским губерниям.

С точки зрения кибернетики существует оптимальная кратность деления: каждая управляемая система должна делиться в среднем на семь, а фактически - на пять-девять отделов. Такая пропорция удобна и для личного общения начальника с подчиненными. К оптимальной кратности близка сетка классических экономических (экономико-географических) районов, которые были намечены учеными в ХIX веке, а в советское время применялись для планирования и учета в народном хозяйстве. Число их в Российской Федерации может быть от 9 до 12, а перед распадом СССР официально числилось 11. Вот, на мой взгляд, наилучшие единицы в качестве субъектов Федерации, но, конечно, не только по формально-количественным соображениям: эти районы имеют солидную историю и наиболее близки к реальности. И было бы все хорошо и логично, если бы не республики в составе Российской Федерации.

Камень преткновения — республики

Для республик вхождение в какой-либо регион или округ равносильно понижению статуса. С другой стороны, если сохранить за всеми республиками звания субъектов Федерации и не включать их в экономические районы, ставшие административными, то маленькая Адыгея окажется наравне уже не с Московской областью, а со всей Центральной Россией. Если же малые этнические территории включать в края в качестве автономных областей или округов, а большие оставить в непосредственном подчинении у Москвы, то мы вернемся к тому, что было до 1991 года.

Как известно, в СССР был осуществлен этнический принцип федерализма и автономии, как правило отсутствующий в странах Нового Света. У нас все этносы делились на пять категорий: одним полагались союзные, другим автономные республики, третьим автономные области, четвертым автономные округа, а пятым ничего такого не полагалось.

Российские этносы фактически неравноправны и сегодня, поскольку они по-прежнему делятся на имеющие и не имеющие “свои” территории, а внутри республик — на титульные и нетитульные. Но титульные этносы мало где составляют большинство, а границы республик далеко не соответствуют ареалам расселения разноязычных народов.

Против сохранения республик в составе Российской Федерации настроены противоположные политические силы: с одной стороны, национал-патриоты, мечтающие о полной русификации; с другой стороны, демократы-правозащитники, возмущенные царящим там произволом и коррупцией. Между тем несменяемые князья и ханы со своим управляемым электоратом ценятся как верные слуги московского Кремля. Они же становятся его головной болью, если выходят из повиновения, опираясь на национализм.

Этнические автономии и резервации небесполезны

Хотя в странах Запада, для многих россиян являющихся образцом, межэтнические отношения нередко налаживаются и без территориальных автономий, это не означает, что в нашей стране такие автономии не нужны. В пользу сохранения “национальных” (этнических) республик имеются веские доводы. Привилегии республик — компенсация за отсутствие у титульных этносов своих понастоящему независимых государств. Есть этносы: “русские”, “французы”, “узбеки”, и есть государства — субъекты международного права и члены ООН: Россия, Франция, Узбекистан. Тогда почему бы не быть независимыми Татарстану и Якутии? Виновница проблемы — этнократическая модель государства, заведенная в Западной Европе и распространившаяся на восток после распада Австро-Венгрии и Османской империи. Возможно, для большей части Евразии эта система непригодна и даже гибельна, но отказаться от нее так же трудно, как и от прочих европейских продуктов.

Однако остроумный компромисс изобретен. Вместо настоящего “своего” государства исторически ущемленному этносу предоставляется так называемая государственность с декоративными атрибутами, за которыми иногда вырастает реальная автономия — быть может, немалая, но завидовать тут нечему. Пресловутые привилегии республик аналогичны правам детей и инвалидов: компенсируется моральный ущерб этноса, возникший от того, что коренной народ из-за недавней колонизации его земель пришельцами стал меньшинством у себя дома. Культурной автономии для сохранения коренных народов, их языков и культур, оказалось недостаточно. Народы, не получившие территориальной автономии, утратившие ее и не имеющие за пределами России “своего” государства, быстро исчезают. Так, для вепсов роковым оказалось разделение этнического ареала между Карелией и Вологодской областью, а для шорцев — упразднение национального района в 1936 году.

Разнообразие рас, культур, этносов, языков — это ресурс развития цивилизации, важный в не меньшей мере, чем видовое богатство животного и растительного мира. Если для сохранения природных объектов нужны заповедники, заказники, национальные парки, то почему бы не учреждать их и для традиционных компонентов человеческой культуры? В территориальных резервациях нуждаются не только малые, но и сравнительно крупные этносы; эта проблема может стать актуальной и для русских.

При оценке роли коренного населения, ведущего традиционное хозяйство, важна не численность и плотность, а территориальный вес отдельного жителя, использующего большую площадь. Этнос — творец и хранитель своего культурного ландшафта. После вытеснения аборигенов с их родовых земель наступает экологическая катастрофа. Для сохранения биосферы нужны не только тропические и таежные леса, но и населяющие их “туземцы”.

Для решения этнокультурных проблем не обязательно иметь федеративное устройство, достаточно унитарного государства с автономиями и резервациями. Федерализм полезен для решения финансовых вопросов, для дифференциации и дополнения законов применительно к региональным особенностям.

Федеральные округа и раскол России

Учрежденные в 2000 году федеральные округа отчасти решают задачу необходимого для России универсального макрорайонирования, но в качестве субъектов Федерации не очень удобны. Их сеть дальше от оптимальной кратности, чем у экономических макрорайонов, так как округов маловато, а регионов в каждом из них много. Состав, границы и названия округов кое-где выглядят как насмешка над традиционной географией и над менталитетом населения: теперь Обь — великая уральская река, а река Урал течет по Приволжью. В качестве административно-территориальных единиц (а не только отделов президентской администрации) федеральные округа далеки от федерализма, потому что их начальники назначаются сверху (неконституционный прецедент отказа от принципа выборности).

Федеральные округа — готовые сферы влияния иностранных государств и удобные рамки для раздела России. Так, на Дальнем Востоке влияют страны Азиатско-Тихоокеанского региона; Северо-Западный округ тяготеет к Скандинавии, ищет там спонсоров и инвесторов; Южный округ через челночную торговлю и трудовые миграции связан с Восточным Средиземноморьем, где экономически доминирует Турция и проживают потомки изгнанников с Кавказа. Приволжский округ — приемник, фильтр и заслонка для мигрантов из Центральной Азии, устремившихся через Москву в Западную Европу. Большинство округов способны существовать как самостоятельные государства, а многодобывающий Уральский округ, охвативший Западно-Сибирскую низменность, жизнеспособен до такой степени, что остальная Россия станет для него обузой и помехой.

Округа созданы для сильной президентской власти, но при ее ослаблении поднимут голову следующие по рангу начальники из той же властной вертикали. Восемьдесят девять субъектов Федерации не смогут расколоть Россию хотя бы потому, что не смогут договориться. Семь генерал-губернаторов соберутся за одним столом и сколотят хунту для спасения отечества, а фактически поделят его между собой, как полководцы-диадохи после Александра Македонского и беловежские деятели после М.С.Горбачева.

Возможен еще один вариант: страна делится на три-четыре субъекта: Европейская Россия, Урал (?), Сибирь, Дальний Восток. Чем меньше членов в федерации, тем вероятнее ее распад. Легче всего раскалываются государства, составленные из двух ярко выраженных частей. В ХХ веке распались: уния Швеции и Норвегии, Австро-Венгрия, уния Дании и Исландии, Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии, Объединенная Арабская Республика, Пакистан (выделилась Бангладеш), Чехословакия, Федерация Эфиопии и Эритреи; к распаду близок оставшийся от Югославии Союз Сербии и Черногории. В Российской Федерации неустойчивы двухтитульные республики: распалась Чечено-Ингушетия, раскалывается Карачаево-Черкесия. Теперь, если выделить в качестве административной единицы всю Азиатскую Россию, то для Федерации это будет гибельным раздвоением.

Девальвация терминов

В Западной Европе и Америке различия между государствами унитарными и федеративными явно стираются, становятся номинальными. Федеративные США обладают сильными чертами унитарности, а современная Испания похожа на федерацию. Продуктивно не противопоставление федерализма унитаризму, а совершенствование разделения полномочий между органами власти разных уровней, включая международный.

По мере всестороннего объединения Европы роль традиционных государств в ней заметно изменяется. Уэльс и Шотландия, Фарерские и Аландские острова выступают на международной арене (не только спортивной) под своими флагами. “Европа стран” плодотворно дополняется “Европой регионов”.

Постсоветское пространство до такой европейской структуризации, по-видимому, не дозрело, поэтому у нас устаревающая проблема федерализации не потеряла прежней остроты. Под лозунгами федерализма еще могут выступать разные политические силы, преследующие противоположные цели. От длительного употребления (и злоупотребления) слово “федерализм” меняет свое значение, искажается, профанируется, девальвируется. Нам надо не поддаваться гипнозу обветшавших понятий, а разбираться, чтo имеется в виду в каждом конкретном случае.

* * *

Эволюция АТД в России за последние три столетия выглядит цикличной: укрупнения сменяются разукрупнениями, периоды реорганизации — эпохами застоя [4]. Скорее всего, и будущие реформы сведутся к повторению пройденного. А поступательное движение при коловращении чиновников всегда одно — дальнейший рост бюрократического аппарата.

Административная реформа пригодна для обуздания неугодных деятелей. Если кого-то неудобно уволить, то можно упразднить его должность. Или, наоборот, создать новое учреждение, даже регион, чтобы его кто-то возглавил. Бывает, что и конституции пишутся под конкретного правителя. Громогласные, многообещающие реорганизации могут быть имитацией бурной деятельности на фоне социально-экономического застоя, средством отвлечь внимание от нерешенных проблем. Но если в основе административных реформ лежит нечто более серьезное, чем предвыборный пиар и аппаратные игры, то должно быть выслушано и мнение экспертов, призывающих к сдержанности и осторожности, чтобы опять не “получилось как всегда”.

[1] См.: Город и деревня в Европейской России: сто лет перемен. М.: ОГИ, 2001. С. 560.

[2] См.: Родоман Б. Б. Поляризованная биосфера: Сборник статей. Смоленск: Ойкумена, 2002. С. 336.

[3] Джузы (жузы), Старший, Средний и Младший — главные территориально-племенные подразделения у казахов. В наши дни принадлежность к джузу нередко влияет на “кадровую политику”.

[4] См: Административно-территориальное деление России XVIII–XX веков: Справка // Отечественные записки. 2002. № 6. С. 118–125.