28 марта 2024, четверг, 15:36
TelegramVK.comTwitterYouTubeЯндекс.ДзенОдноклассники

НОВОСТИ

СТАТЬИ

PRO SCIENCE

МЕДЛЕННОЕ ЧТЕНИЕ

ЛЕКЦИИ

АВТОРЫ

28 мая 2004, 15:07

Душа населения-2

Страна, наконец, услышала главное произведение риторического искусства 2004 года. Мы публикуем вторую и заключительную часть редакционного комментария к наиболее интригующим кускам речи. Именно в этой части толкуется единственная в тексте критика правительства и жесткий наезд на общественные организации. А также то, почему после раздела “дороги” идет раздел “армия”.

Начало редакционного комментария можно посмотреть здесь – “Душа населения”.

Курсивом

обозначены цитаты из Послания Президента РФ Федеральному Собранию. Даны ссылки на материалы по темам выступления Путина.

Бюджетная реформа


Основной ее принцип - переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. В целом - правительству надо сформировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти… При этом самостоятельность бюджетополучателей в распоряжении средствами должна сопровождаться их ответственностью за результаты работы.

Эта часть выступления прямо примыкает к разделу о социальной политике как техническое дополнение. Сам принцип бюджетирования, ориентированного на результат, принятый в некоторых развитых и развивающихся странах, может быть успешен или не успешен в зависимости от ясности политики в той или иной сфере. Например, хорошо бы научиться оценивать эффективность управления медициной в регионе не по койко-местам, а в зависимости от количества и качества услуг и профилактических мер на единицу затрат. И принимать управленческие решения в связи с этой оценкой. Если система охраны здоровья будет построена, то и навыки такого бюджетированиия пригодятся. А если нет – то самая лучшая бухгалтерия не поможет. Как в бизнесе – если ты не умеешь производить товары и услуги и их продавать, то самый талантливый бухгалтер не обеспечит успеха.

Ближайший советский прототип бюджетирования, ориентированного на результат, – это госпрограммы (продовольственная, жилищная и т.п.). Часть этой технологии осталась в виде названия государственных целевых программ, и в каком-то виде сохранится. В первый раз новые бюджетные походы будут, вероятно, реализованы в бюджетном процессе 2007 года. И успех предприятия будет прямо зависеть от политики в разных сферах. Интересно будет посмотреть, что будет с паспортными столами, если их деятельность будут финансировать по результату, зафиксированному, например, в опросах граждан.

…достижение оптимального уровня госрасходов - подчеркну это особо - должно стать базовым принципом экономической политики. И так денег не так много. Правительству надо прежде всего провести реструктуризацию огромной сети бюджетных учреждений…

Опять же настораживает некоторая путаница. Разве может быть закрытие институтов и больниц отдельным принципом политики? Как это может обсуждаться отдельно от государственных целей в сферах образования и здравоохранения? Такое нагромождение в речи произошло, я думаю, от того, что разные ведомства и эксперты подготовили разные куски речи, и за каждым из кусков стоят свои ведомственные задачи. Так все, что относится к социалке, вероятно, происходит из Минэкономразвития и реформистских групп в администрации, а часть про бюджет и налоги – из Министерства финансов. Самое интересное, что в обычной номенклатурной ситуации линия на сокращение расходов побеждает линию на построение социальной сферы. Потому что медицину еще нужно суметь построить, а закрыть учреждение – это раз плюнуть.

В этом году правительство должно изъять из компетенции государственных учреждений - не являющихся органами управления - властные полномочия. Кроме того, государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов.

Идея с каталогизацией и удалением лишних государственных функций – симпатичная по замыслу, но, как оказалось, не очень эффективная. Поскольку действия изнутри правительства не могут не проходить ведомственных согласований, в результате которых действительно важные для номенклатуры полномочия, конечно, остаются.

Да и сама идея сокращения тысячи полномочий, кажется, не эффективна, потому что не ориентирована на результат. Например, если результат должен быть в том, чтобы никто не мог произвольно наехать на, скажем, малый бизнес, должно быть сокращено и регламентировано очень небольшое количество госфункций. Но зато каких!

Налоговая реформа

… налоговая система у нас по-прежнему избыточно ориентирована на фискальную функцию, в ущерб другим - прежде всего, функции стимулирования роста конкурентоспособности… Она сама должна стать конкурентоспособной.

Очень точно сказано – мы проигрываем в борьбе за капиталы, инвестиции и развитие бизнеса не то что Китаю, но даже некоторым странам СНГ. В том числе по причине специфической налоговой системы, обременительной и коррупционной. Между тем у нас давно уже нет дефицита, а правительство даже накапливает “лишние” деньги, не понимая, вероятно, куда и как их тратить.

Собственно, налоговая система у нас и не создавалась. Со времени создания налогов (начало 90-х), налогообложение постоянно (вплоть до 2000 года) усложнялась и запутывалась из-за необходимости наполнения постоянно дефицитного бюджета. Во всем этом была только одна функция – фискальная.

После 2000 года была произведена попытка навести некоторый порядок в том числе путем упразднения некоторых налогов. Но система при этом не возникла, более того, некоторые упраздненные налоги логичнее было бы оставить – например, налог с продаж.

Правительство неоднократно поднимало вопрос о необходимости снижения единого социального налога. Мы должны вывести из "тени" значительную часть оплаты труда…

Вот так оно все и обсуждается – по видам налогов, а не в системе. В расчете на процесс (снижение ставок), а не результат (легализация частных доходов). Единый социальный налог (ЕСН) вроде бы действительно решено сократить, но так, что никакого эффекта в смысле легализации зарплат не будет. Отсюда загадочное “правительство неоднократно поднимало вопрос”. Поднимало вопрос, но что потом с ним происходило?

Другой проблемный вопрос - налог на добавленную стоимость. Наряду с изменением процедур взимания НДС, надо пойти на дальнейшее снижение ставки налога…

Не имеет никакого смысла снижать ставку НДС до тех пор, пока никто не сказал – зачем. В какой-то из разумных логик создания налоговой системы, ее можно было бы, наоборот, поднять, сделав базовым инструментом налогообложения. Это относительно легко собираемый налог, что важно не только для управления налоговиками, но и для бизнеса. Если процедура взимания налога проста, то и возможностей для произвола госслужащих можно оставить существенно меньше. Так что тут Владимир Путин снова идет на поводу у логики правительства, которое не умеет делать реформы, ориентированные на результат.

Наконец, важно разграничить правомерную практику налоговой оптимизации от случаев криминального уклонения от налогов.

В день, когда президент Путин зачитывал Послание, суд без размышления и практически не заслушав возражений, признал правоту иска налоговой службы против ЮКОСа. Это означает, что государство либо не различает “правомерную практику налоговой оптимизации от случаев криминального уклонения от налогов”, либо сдвигает границу в сторону заведомой вины бизнеса. Вообще “дела ЮКОСа” создали сразу несколько очень плохих прецедентов, прямо противоречащих букве и духу речи президента. Не принято в России следовать словам главы государства.

См. по теме: “Налоговая реформа: еще раз и все вместе”, “Новые тупики налоговой реформы”, “Где остановились российские реформы

Финансы

Политика - последовательного снижения инфляции - до 3% в год.

Непонятно, почему по разделу «финансы» упомянуто на первом месте снижение инфляции. У нас инфляция все время снижается и, кажется, не создает большой проблемы экономике. Странно, что при этом совсем не упомянута проблема ослабления доллара и укрепления рубля, вопрос о стабилизационном фонде.

И создания в течение ближайших двух лет необходимых условий для обеспечения полной конвертируемости рубля.

А про конвертируемость - более-менее понятно. Главная причина неконвертируемости рубля вне России – ограничения на вывоз капитала. Означает ли это, что контроль за вывозом валюты будет прекращен к 2007 году? Вопрос о валютном регулировании – это еще и вопрос об инвестициях: никакая страна не может претендовать на приток капиталов, если вывезти капиталы из страны тяжело. Никто не инвестирует в страну, из который нельзя в любой момент и без проволочек деньги вернуть. Это все равно, что давать в долг человеку, которого потом нужно год уговаривать отдать.

См. по теме: «Все в бюджет!»,  «Техническое правительство без технического задания», «Памяти правительства внешнего долга»

Природные ресурсы

Мы также должны создать эффективную систему использования природных ресурсов. Нам нужны прозрачные, некоррупционные условия доступа к ним, например - с помощью аукционов. Надо перейти от административных разрешений к полноценным договoрам - с четким определением прав и ответственности как государства, так и предпринимателей. Обеспечить предсказуемость и стабильность таких отношений. Полагаю, что новый Лесной кодекс и Закон о недрах должны ответить на все эти вопросы.

Полагаю, что не ответят. Удивительно, что главная тема думских выборов – т.н «природная рента» - упомянута вскользь. И ни о каких выгодах для граждан от прищучивания нефтянки не говорится. Зато мимоходом президент произнес пару почти революционных тезисов относительно недропользования, которые прямо из правительственного законопроекта закона о недрах не следуют. Вместо лицензионной модели – гражданско-правовая. Но это невозможно обсуждать вне самого проекта и не вскользь. Впрочем, это относится почти ко всему президентскому обзору законодательной текучки.

См. по теме: «Передела собственности не будет – после исчезновения дешевой нефти», «Пересмотр итогов недропользования. Политика, которой не будет»

Трубопроводы

Государство, вместе с тем, еще длительное время - обращаю на это внимание, убежден в этом - еще длительное время должно будет контролировать развитие инфраструктуры страны. Вместе с тем, частные инвестиции могут внести весомый вклад в создание разветвленной транспортной инфраструктуры высокого качества и надежности. … Между тем, уже не первый год Правительство не может определиться по приоритетам. … Обращаю внимание, что ориентиром для принятия необходимых решений должна быть реализация общегосударственных задач, а не интересы отдельных компаний.

Это единственная жесткая критика правительства за всю речь. Удивительно, что именно в таком далеком от социальной политики месте. Здесь я предлагаю обратить внимание на то, что не было произнесено в явном виде. Это и есть подразумеваемое. В речи президента наряду с прочими проектами нефтепроводов не были упомянуты проекты Ангарск-Дацин (в Китай) и Ангарск-Находка (в Японию на танкерах). Это как раз тот случай, когда «отдельные компании» лоббировали один из них, имея в виду готовность его полностью оплатить. Впрочем, возможное банкротство ЮКОСа почти сняло эту проблему с повестки дня. Так что не правительство виновато в отсутствии «приоритетов», а Генпрокуратура в том, что приоритеты у нее есть.

См. по теме: "Ни капли нефти врагу. Военно-стратегический сюжет вокруг ЮКОСа",  "Трудовые будни расширения России на Запад"

Дороги

Мы давно говорим о платных дорогах. Полагаю, нам надо начать реализацию таких проектов по основным магистралям - разумеется, наряду с существующими бесплатными. Уже в самое ближайшее время правительство должно определить их перечень...

Похоже, что нынешнее правительство и эксперты, которые готовили речь, еще меньше понимают в дорогах, чем прошлое. Ну да, можно строить платные дороги в случае, если есть бесплатная дорога в том же направлении. Иначе – бред. Но сам по себе ход с платными дорогами не сделает развитие или хотя бы воспроизводство дорог тем, что существует как механизм, а не как произвол затратных правительственных программ. Статья в бюджете «на дороги» - это очень плохое управленческое решение.

См. по теме: «О платных дорогах и дорожных налогах»

Модернизация армии

Этот раздел идет сразу после раздела «дороги», что, очевидно, является малозаметной шуткой талантливого спичрайтера. В знаменитой идиоме о главных проблемах России после дорог идут дураки. Тем более удивительно, потому что логика речи должна была большее место уделить армии - это третий приоритет после ВВП и бедности.

Мы должны обезопасить нашу страну от любых форм военно-политического давления и потенциальной внешней агрессии. И в этой связи важнейшей задачей остается модернизация наших Вооруженных сил. Включая оснащение стратегических ядерных сил самыми современными системами стратегических вооружений. У нас все для этого есть.

Из этого куска понятно, что «модернизация» - это не просто другое слово вместо противной генералам «реформы армии». Это – другое. Модернизация означает всего лишь обновление вооружений. И ни слова про призыв, управление армией, расформирование разложившихся частей и усиление боеспособных. По прошлогодним оценкам Сергея Иванова, численность боеспособных Вооруженных сил у нас не превышает 100 тыс. человек, что раз в 10 меньше, чем общая численность армии и неармейских вооруженных формирований.

Мы также приступаем к реформе социальных гарантий военнослужащих. Для них будет создана ипотечно-накопительная система. Через 3 года после вступления в нее военнослужащий сможет получить жилье на условиях ипотечного кредита.

Социальные программы по поводу военнослужащих не должны иметь никакого отношения к модернизации армии. Армейская социалка нужна для того, чтобы мягко вывести из армии весь небоеспособный балласт и создать нормальные условия оплаты военного труда для квалифицированных военных. То есть опять путаница в структуре речи. Боюсь, соответствующая путанице в политике.

Прозрачная военная экономика - это необходимое условие реформы. … Прошу иметь в виду Министерство обороны и Правительство в целом: объемы затрачиваемых средств, интересы обороноспособности страны, а также - важные социальные параметры реформы делают обязательным наличие гражданского контроля за эффективностью идущих в армии преобразований.

Будет ли следовать из этого раскрытие армейского бюджета? Неизвестно.

См. по теме: «Что получит армия», «О реформе и угрозах России», «Реформа – это оговорка», «Наш ответ Киссинджеру», «Отдать ЮКОС генералам!», «Как посчитать армию», Лекция Махмута Гареева

Внешняя политика

… масштаб задач, стоящих перед страной, сегодня существенно изменился. … Иначе говоря - использовать инструменты внешней политики для более ощутимой практической отдачи в экономике, в реализации важнейших общенациональных задач.

То есть концепция внешней политики – поддержка экономики.  Можно эту часть понять буквально, как поддержку отдельных кампаний за рубежом, что часто правильно, но на политику не тянет. Хотя можно понять и содержательно – «У нас будет такая внешняя политика, которая будет работать на наш экономический рывок, а про все остальное мы пока забудем. У нас нет друзей и врагов, есть те, кого мы используем для рывка и те, кто мешает нашему развитию». Из буквально понятого экономизма во внешней политике следует цинизм и непредсказуемость (например, нужно повысить цены на нефть – помогаем боевикам в Ираке, нужно понизить – Америке). Из содержательно понятой цели на развитие следует предсказуемость и не враждебность во всех случая, кроме угроз нашему развитию.

Терроризм и Чечня

Несмотря на подобные провокации - включая недавнее политическое убийство лидера Чечни и попытку дезорганизовать работу законно избранных органов власти республики - наша линия в борьбе с террором остается неизменной и последовательной.

Тему терроризма президент России, в отличие от партнеров по коалиции, вообще не использует, ретуширует, как незначительную. Про Чечню – важнейшую проблему России на протяжении десятилетия – вообще одно предложение. За которым следует фантастически гениальная фраза.

Никто и ничто не остановит Россию на пути укрепления демократии, обеспечения прав и свобод человека.

Этот афоризм должен стать поговоркой. Такой же как «любите Родину, мать вашу». Тут же каждый поймет, как захочет. С одной стороны, Россия хочет сойти с пути демократии, и ее не остановить. С другой – она движется по этому пути, и ее не затормозишь. Ну, не совсем так, конечно, но некоторая двусмысленность - налицо (высший пилотаж, возможный только ненамеренно).

См. по теме: «Дело Кадырова живет», «Грозный: День победы», «Между властью и террором», «Настольная книга Путина»

Свобода и демократия

Хотел бы напомнить: любая власть прежде всего означает большую ответственность. Недопустимо, когда цивилизованная политическая конкуренция подменяется корыстной борьбой за статусную ренту. Когда финансовая сторона деятельности политических объединений по-прежнему скрыта от общественности. Когда рынок избирательных технологий и лоббистских услуг ориентируется прежде всего на теневой сектор. И все это - на фоне унылого однообразия большинства партийных программ.

Заметим, что эта справедливая критика партий использует вполне определенную социологическую терминологию «статусная рента». Причем президент уже не в первый раз использует это выражение, что, очевидно, объясняется, наличием в его администрации социологов, описывавших административную систему. С другой стороны, односторонние требования финансовой прозрачности фактически устраняют конкуренцию на выборах, поскольку большие деньги еще могли тягаться с административным ресурсом, а малые – уже нет.

Несколько слов - о роли неполитических общественных организаций. … Но далеко не все они ориентированы на отстаивание реальных интересов людей. Для части этих организаций приоритетной задачей стало получение финансирования от влиятельных зарубежных фондов. Для других - обслуживание сомнительных групповых и коммерческих интересов. …Должен сказать, что когда речь идет о нарушениях фундаментальных и основополагающих прав человека, об ущемлении реальных интересов людей - голос подобных организаций, подчас, часто даже не слышен. И это неудивительно: они просто не могут "укусить руку", с которой кормятся.

Очень тревожный звонок для некоммерческих организаций. Не понятно, что вызвало этот немотивированный наезд на правозащитников. Понятно, что ряд государственных служащих примет его как сигнал к действию.

Что касается «сомнительных» коммерческих интересов, то здесь, скорее всего, имеется в виду «Открытая Россия», фонд, созданный Ходорковским, имеющий ряд очень внятных и крупных проектов. Что касается «зарубежных фондов», то их гранты использует ряд авторитетных некоммерческих организаций. Александр Аузан в своей публичной лекции на "Полит.ру" рассказывал об эпизоде в начале путинского срока, когда общественные организации оказались на грани выживания в связи с финансовыми и фискальными мерами против них. Тогда общественникам удалось отстоять свое право на существование.

необходимо постепенно передавать негосударственному сектору функции, которые государство не должно или не способно эффективно выполнять. … Имеет также смысл использовать и накопленный в ряде регионов России опыт работы общественных палат. Такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечивать независимую экспертизу важнейших нормативных актов.

В принципе, эту функцию часто и выполняют те самые общественные организации, на которые обрушился президент в предыдущем предложении. Так, например, именно группа правозащитных организаций добилась пересмотра тупого и репрессивного закона о гражданстве и рядка других странных нормативных актов, которые периодически выползают из недр исполнительной власти. По крайней мере, так президент понимает пользу общественников.

См. по теме: «Экономические основания гражданских институтов. Лекция Александра Аузана», «Социальная реальность современной России. Лекция Симона Кордонского»

За свободу!

Считаю, что создание в России свободного общества свободных людей - это самая главная наша задача. Но и самая сложная.
… Созидательную энергию, предприимчивость, чувство меры и волю к победе нельзя ввести указом, нельзя импортировать, нельзя позаимствовать.


Президент завершает речь новыми заверениями о приверженности свободе, которые должны сгладить впечатление от острой критики партий и общественных организации. Самое интересное в тираде – представление о неэффективном импорте. Мы импортировали и партии, и парламент, и федерализм, и самоуправление, и разделение властей, и много чего еще – но это не заработало. Не взошло на нашей почве. Жаль, что на этом президент заканчивает свою речь. Мы так и не узнали, что можно делать для энергии и свободы.

Редакция

Электронная почта: polit@polit.ru
VK.com Twitter Telegram YouTube Яндекс.Дзен Одноклассники
Свидетельство о регистрации средства массовой информации
Эл. № 77-8425 от 1 декабря 2003 года. Выдано министерством
Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и
средств массовой информации. Выходит с 21 февраля 1998 года.
При любом использовании материалов веб-сайта ссылка на Полит.ру обязательна.
При перепечатке в Интернете обязательна гиперссылка polit.ru.
Все права защищены и охраняются законом.
© Полит.ру, 1998–2024.