В первой части обзора япроанализирую эту проблематику с точки зрения того, насколько последовательнойи обоснованной была правозащитная стратегия ЕС в России с тех пор, как в 2000 г. президентом избралиПутина. Я также прослежу влияние других политических иэкономических факторов на эту стратегию. Во второй части я проанализирую способы, с помощью которых Россия сопротивляетсяэтой стратегии.
В 1994 г. ЕС и Россияподписали первое Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, и с тех порЕвросоюз постоянно заявлял о намерении развивать правозащитную деятельность входе своих отношений с Россией. Он разработал несколько инструментов,предназначенных для достижения этой цели: например, программы финансирования TACIS и EIDHR, «Общиепространства», а позднее «Консультации по правам человека».
На первый взгляд, цельэтой деятельности состоит в том, чтобы приобщить Россию к «европейским»правозащитным нормам и стандартам; для этого нужно вступить в диалог и начатьсотрудничество с российскими чиновниками и организациями гражданского общества.ЕС и сейчас утверждает, что права человека – это важная составляющая в егоофициальных отношениях с Россией; но он всё продолжает критиковать Россию занесоблюдение прав человека, и это свидетельствует о том, что после распадаСоветского Союза в России так и не произошли те изменения, на которыерассчитывал ЕС. Это очевидное отсутствие прогрессаобъясняют недостатками стратегии ЕС, а также тем, что он занят другимипроблемами в отношениях с Россией - энергетикой и вопросами безопасности.
Кроме того, начиная с 2000 г. Путин стал придерживатьсятопорных методов во внутренней и внешней политике, и это указывает на то, чтоРоссия больше не будет безоговорочно перенимать стандарты, а разработала свойсобственный подход к той проблематике, которую ЕСназывает правозащитной. Теперь Россия ревностно защищает эти принципы.
Буквально во всех документах, регулирующихотношения между ЕС и Россией, отмечено, что Россия обязательно должнасоответствовать международным правозащитным стандартам. Вначале об этом говорилось в Соглашении опартнерстве и сотрудничестве (СПС) в 1994 г.; затем последовало подтверждение: в 2005 г. приняли решение отом, что ЕС и Россия будут раз в два года проводить «Консультаций по правамчеловека» [1]. Во время этих консультаций собираются правительственныечиновники ЕС и России и обсуждают интересующие обе стороны проблемы в сфереправ человека.
Повышенное внимание к правозащитнойпроблематике во внешних связях Евросоюза характерно далеко не только для егоотношений с Россией. Права человека стали обязательным разделом во всехсоглашениях, которые ЕС заключил с другими странами в 1995 г. [2]. Позднееважность правозащитных аспектов во внутренних и внешних программах Евросоюзаподчеркивалась в различных договорах ЕС — например, в Амстердамском договоре 1997 г. [4] и вЛиссабонском договоре 2007 г.
Во многих странах, в томчисле в России, Европарламент больше всего рассчитывал на «активистский» подходк правонарушениям (так выразился один комментатор) [4]; здесь он, в частности, пользуется своимполномочием принимать резолюции с осуждением нарушения прав человека. По словам Анн Ле Уэру (Anne Le Huerou), парламент «...неизменно и с большим вниманием следил за ситуацией с правами и свободами вРоссии, особенно начиная с 1999 г., после возобновления войны в Чечне» [5]. Один из членов Европарламента, представитель Комитета парламентскогосотрудничества ЕС и России, заявил, чтои этот комитет, и парламентский подкомитет по правамчеловека часто обсуждают со своими российскими партнерами-парламентариями такиеправозащитные проблемы, как ограничение свободы слова и собраний [6].
Кроме того, СПС продолжает оставатьсяглавным документом, регулирующим отношения ЕС и России [7], хотя срок егодействия истек в 2007 г.,и его продление всё еще обсуждается на переговорах. Это указывает на то, что уважение к демократии иправам человека – важное условие сотрудничества между ЕС и Россией, а такжеподчеркивает тот факт, что у обеих сторон есть общие ценности. Впоследствии этотпринцип нашел отражение и во внутренних документах ЕС, касающихсявзаимодействия с Россией – например, в «Общей стратегии» (1999 г.) и в «Четырех общихпространствах» (2003 г.)[8].
На этот подход сильно повлиял успехполитики обусловленности, которую ЕС проводил в начале 1990-х гг. в отношениистран Центральной и Восточной Европы, которые хотели вступить в Евросоюз.Главная цель здесь состоит в том, чтобы добиться от этих стран принятия тех принципов,которые, с точки зрения ЕС, образуют костяк демократии и предполагаютсоблюдение прав человека. В обмен этим государствам обещали членство в ЕС. Каксказал Сергей Медведев, ЕС хочет, чтобы Россия «начала соответствовать тоймодели поведения, которую он предписывает» [9].
Иными словами, в этом случае ЕС распространяетсвои внутренние принципы за пределы своих границ (так же он действовал вотношении Словакии и Эстонии), но при этом не предлагает бонусов в видечленства. Дж. Комен (J. Komen) отметил, что политикаЕС в отношении России «свидетельствует о том, что европейское сообщество ввысшей степени уверено в своей привлекательности и намерено повлиять на Россию путемраспространения “европейских” правил и стандартов» [10].
Хотя формально вотношениях с Россией ЕС с подчеркнутым вниманием следит за соблюдением правчеловека, его стратегию подвергают серьезной критике. Дело в том, что стратегияне смогла оказать значительного влияния на отношение к правам человека вРоссии. ЕС не смог даже разработать последовательной политики в этой области.
О состоявшихсясравнительно недавно «Консультациях по правам человека» говорили, что это был«просто фарс» [11]. Российские власти отказались от проведения консультаций натерритории России. Российским НПО разрешили пообщаться с делегатами из ЕС передвстречей, но к официальным мероприятиям их не допустили. Примечательно, что никтоне отслеживал изменений по итогам встречи [12].
Кроме того, как отмечаетЕлена Клицунова, ЕС с помощью своей стратегии пытается устыдить Россию задействие, которые он квалифицирует как нарушение прав человека, - особенно вовремя второго конфликта с Чечней (1999-2002 гг.) и после него. Возможно, емуудалось привлечь к этому внимание международного сообщества и вызвать у него негодованиепо поводу ситуации с правами человека в России. Но российская общественность наэто практически не реагировала, а на популярность российского руководства это никакне повлияло [13].
В действительности,реакция Евросоюза на второй чеченский конфликт выявляет многочисленныепроблемы, присущие стратегии в целом. Первоначально ЕС открыто упрекал Россию впредположительно ужасных нарушениях прав мирного чеченского населения в конце1999 – начале 2000 г.Но, как замечают Туомас Форсберг (Tuomas Forsberg) и Грэм Херд (Graeme Herd), «… эти проповеди следует воспринимать какритуальные действия, от которых меньше всего ожидалось, что они окажут какое-тозначимое воздействие на поведение России» [14].
Отчасти проблема здесьбыла в том, что ЕС очевидным образом стремился не нарушить своего«стратегического партнерства» с Россией и опасался отдаляться от новогороссийского руководства в такой ответственный момент. По словам Хиски Хауккалы(Hiski Haukkala) [15], «… ЕС боялся слишком сильно давить на Россию по поводу Чечни,потому что тогда это и без того беспокойное государство могло бы оказаться веще большей изоляции, а это бы привело к непредсказуемым последствиям длядальнейшего развития страны».
Еще одно осложняющееобстоятельство состояло (и состоит) в том, что некоторые государства-члены ЕС,особенно влиятельные – например, Франция, Германия и Великобритания, - хотятподдерживать с Россией двусторонние отношения. В результате Евросоюзу труднеевыступать единым фронтом с критикой злоупотреблений – например, тех, которыебыли в Чечне.
Форсберг и Херд пишут,что первоначально политику открытой критики российской деятельности в Чечне вконце 1999 – начале 2000 гг. одобрили Европарламент, Дания и Нидерланды [16].Но стратегией ЕС это стало только после того, как с этим согласились Франция иГермания. В период с февраля по июнь 2000 г. на Россию налагали ограниченные санкции– в том числе, в рамках программы ЕС TACIS перенаправили финансирование направозащитные проекты в России [17]. Но эти меры отменили, когда Франция,Германия и Великобритания решили установить хорошие отношения с новымпрезидентом Путиным, избранным в середине 2000 г. По мнению ХискиХауккалы, некоторые государства-члены ЕС использовали внешнеполитическиеинструменты и декларации Евросоюза в качестве «средств, чтобы выражатьколлективное неодобрение российских действий, но одновременно с этим под ихприкрытием продолжать свои двусторонние отношения с Москвой, оставляя всё безизменений» [18].
В результате всяправозащитная стратегия ЕС выглядит путаной и непоследовательной. Из-за этогоЕС не смог провести в отношении России собственную правозащитную программу, окоторой было столько разговоров [19].
Еще одна проблемазаключается в том, что у самого ЕС нет последовательной позиции по правамчеловека ни в его собственных институтах ни среди государств-членов.Предполагается, что ЕС стремится к соблюдению правозащитных стандартов как вовнутренних, так и во внешнеполитических делах. При этом Хартию Евросоюза обосновных правах человека включили во внутреннее законодательство ЕС лишь после подписанияЛиссабонского договора (2007 г.; договор был ратифицирован только в 2009 г.). Тогда же учредилиагентство по основным правам человека, чтобы государства-члены и институты ЕС моглиобращаться к нему за консультациями в случае правовых проблем, о которыхговорится в Хартии [20].
Из-за этого Евросоюз обвиняютв том, что он придерживается двойных стандартов. Это происходит всякий раз, какЕС начинает требовать соблюдения прав человека от своих партнеров, в то времякак сам не может уследить за этим, даже когда речь идет о его государствах-членах.Так, комиссар Совета Европы постоянно критикует некоторые государства-члены зато, что они нарушают права человека в отношении мигрантов, беженцев, а также применяютпытки в случаях, касающихся борьбы с терроризмом, начавшейся после 11 сентября [21].Российские власти не преминули отметить эту непоследовательность. По словамЭлстона и Вейлера, «забавно, что Евросоюз, который всегда подчеркивал важностьправозащитных аспектов в своих отношениях с другими государствами идемонстративно настаивал на универсальности и неделимости прав человека, насобственном примере показал, насколько неуместно и непростительно сочетаниеактивной внешнеполитической позиции с поведением, напоминающим отказ отответственности во внутренних делах» [22].
Благодаря Лиссабонскомудоговору и учреждению должности высокого представителя по внешней политике иполитике безопасности, при поддержке Европейской службы внешних действий,внешняя политика ЕС, в частности отношения с Россией, возможно, станет болеесогласованной. Но пока еще рано судить о том, как это подействует насогласованность и последовательность политики ЕС в отношении России, особенно всфере правозащитной стратегии.
Несогласованность инепоследовательность, несомненно, сказались на правозащитных аспектах политикиЕС в отношении России. Но очевидно также, что на эту политику повлияли и другиефакторы. Конечно, нельзя исключать, что правозащитная проблематика была, какзаявлял ЕС, важным аспектом его внешнеполитических целей. Но также очевидно ито, что эта правозащитная стратегия в отношении стран, не входящих ЕС,находится не в вакууме. Для Союза это одна из многочисленных политическихзадач, наряду с которой существуют другие, не менее важные проблемы. Учитываяприроду его роли и полномочий, необходимо принимать во внимание егоэкономические и политические отношения с внешними партнерами.
Здесь его следуетпротивопоставить другим общеевропейским организациям – таким, как Совет Европы и ОБСЕ.У них гораздо более узкий круг обязанностей и, следовательно, большевозможностей сосредоточиться на таких задачах, как распространение демократии,защита прав человека, правопорядок и предотвращение конфликтов. В частности, вотношениях между Россией и ЕС огромное влияние на политику Союза оказывают егопроблемы в области энергетики и безопасности. Иногда это приводит к тому, чтоправозащитная проблематика отступает на второй план. Пожалуй, этонеудивительно, если принять во внимание зависимость ЕС от российскихэнергопоставок и ту роль, которую он стал играть в борьбе с терроризмом послесобытий 11 сентября в США.
Еще один пример того, какправозащитные обязательства Союза проигрывают в важности другим задачам, - этостратегия ЕС в связи с нарушениями прав человека во время второго чеченскогоконфликта. Когда принимали решение о применении к России санкций за то, как онаобращалась с мирным населением Чечни, было множество вариантов. Можно было приостановитьдействие СПС или некоторых его положений, в том числе торговые привилегииРоссии в ЕС; запретить выдачу виз некоторым российским чиновникам; наложитьнекоторые торговые и финансовые эмбарго [23]. Но вместо этого Союз просто решилна некоторое время перенаправить финансирование TACIS на правозащитные проектыи ограничиться вербальным осуждением российских действий.
По мнению Хиски Хауккалы,«… отсутствие чувствительных санкций объясняется, прежде всего, тем, что Союзсам зависел от России. Он едва ли мог позволить себе ограничить российскийэкспорт, потому что он по большей части состоял из нефти, газа и прочего сырья,в котором сам Союз отчаянно нуждался» [24]. Таким образом, никто неустанавливал связи между желанием ЕС импортировать из России энергоносители ироссийской политикой в Чечне [25].
Кроме того, послетерактов 11 сентября возникла тревога по поводу международной безопасности, и уЕвросоюза значительно уменьшилось желание критиковать действия России в Чечне,потому что Россия вскоре стала крупным партнером в международной «борьбе стерроризмом». Раз в два года, на саммитах ЕС-Россия Евросоюз делал формальныезаявления о том, что он не одобряет нарушение прав человека и призывал кразрешению конфликта на политическом уровне. Но к 2002 г. вопросы о правахчеловека и Чечне исчезли из повестки переговоров между ЕС и Россией.Последствия были разрушительными. Как отмечают Туомас Форсберг и Грэм Херд, «… ЕСзанял более уступчивую позицию и поэтому не смог изменить политику России вЧечне… Если бы ЕС более согласованно и последовательно настаивал на своихнормативных требованиях и сделал этот курс приоритетным в отношениях с Россией,это, возможно, позволило бы смягчить наиболее серьезные правовые нарушения»[26].
Затем значимость России дляСоюза только возрастала, потому что из-за расширения ЕС на Восток (2004-2007гг.) Россия оказалась непосредственным соседом Союза. В результате Евросоюзстал больше беспокоиться о пограничном контроле и прочих проблемах безопасности.Он стал проводить различные программы для стабилизации обстановки в своем «восточномсоседстве», а установление хороших экономических и политических отношений сРоссией стало важнее, чем когда-либо. В конце концов, как говорит СтефанияПанебьянко (Stefania Panebianco), «ЕС перестал последовательно защищать правачеловека и демократию, потому что в отношениях с ключевыми политическими илиэкономическими партнерами прагматические соображения важнее ценностей и принципов»[27].
Далее, есть основанияполагать, что когда дело доходит до защиты прав человека в России, Евросоюзумешают некоторые институциональные обстоятельства, с которыми другиеорганизации, например Совет Европы, не сталкиваются. Включение России вЕвросоюз не рассматривается, а это значит, что она всегда будет внешним партнером,с которым придется вести переговоры. Но Россия – полноправный член СоветаЕвропы, поэтому ее действия, с правовой точки зрения, в обязательном порядкеотслеживает Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ), комиссар по правамчеловека и комитет министров.
Комиссия ПАСЕ поюридическим вопросам и правам человека заняла довольно деятельную позицию вситуации, касающейся правонарушений в Чечне и других частях Северного Кавказа.Недавно она опубликовала большой отчет, в котором говорится, что положение делв регионе, «с точки зрения защиты прав человека и правопорядка, хуже, чемгде-либо еще на территории, находящейся в ведении Совета Европы». Следуетотметить, что российская делегация в ПАСЕ одобрила этот доклад [28].
Европейский суд по правамчеловека тоже уполномочен выносить судебные постановления против России; онтакже может обязать государство выплачивать компенсации жертвам правонарушений.Этот инструмент использовали довольно часто, чтобы в некоторой форме компенсироватьущерб гражданам, пострадавшим от нарушений прав человека во время и послечеченского конфликта [29].
Что касается ЕС, то онрасполагает лишь ограниченными возможностями контроля над соблюдением правчеловека в России, потому что у него нет специальных механизмов и институтов,чтобы осуществлять этот контроль. Любые попытки наблюдения за правовойситуацией в России неизбежно упираются в политические принципы Союза. Крометого, с правозащитными задачами конкурируют другие, более прагматические интересы[30].
У ЕС есть Европейскийинструмент в области демократии и прав человека (в прошлом он назывался «Европейской инициативой вобласти демократии и прав человека»). Эта программа существуетуже давно, и ее цель состоит в том, чтобы финансировать организациигражданского общества в странах-партнерах; она может действовать в этих странахбез разрешения их правительств.
Однако в случае с Россиейльвиная доля этого финансирования досталась тем российским правозащитным НПО, которыеуже обладали некоторым весом. Эти организации установили хорошие отношения ссоответствующими работниками ЕС и научились получать гранты в соответствии сустановленным в ЕС порядком. Но при этом они не смогли привлечь достаточное вниманиеили заручиться необходимой поддержкой со стороны российской общественности. Какотметила Елена Клицунова, «… российские правозащитные НПО еще не объединились вдвижение, которое бы привлекало внимание СМИ или вызывало общественную поддержку.Сейчас они едва ли смогут значительно повлиять на внутренние приоритеты, которыеопределяют нынешнюю правовую политику России. Многие россияне не интересуютсяправозащитными НПО – их проектами, дискуссиями и методами» [31].
Элинор Байндман (Eleanor Bindman) сейчас работает над диссертациейна факультете изучения стран Центральной и Восточной Европе, в университетеГлазго (Department of Central and East European Studies, University of Glasgow).
[1] Komen, J (2009) ‘Do human rights still matter inEU-Russia relations?’ Euro-Power, June 2009
[2] Smith, K (2003) European Union Foreign Policy in aChanging World, Cambridge:Polity Press
[3] Alston, P and Weiler, J (1999) ‘An 'Ever CloserUnion' in Need of a Human Rights Policy: The European Union and Human Rights’in Alston, P et al (eds.) The EU and Human Rights, US: Oxford University Press
[4] Fischer, H (2006) ‘Beyond Activism: The impact ofresolutions and other activities of the Euro Parliament in the field of humanrights outside the European Union,’ European Inter-University Centre for HumanRights and Democratisation, October 2006
[5] Le Huerou, A (2007) ‘EU-Russia Human RightsConsultations,’ Policy Department
[6] Interview, Strasbourg,16 June 2010
[7] Le Huerou, A (2007) ‘EU-Russia Human RightsConsultations,’ Policy Department
[8] Panebianco, S (2006) ‘Promoting human rights anddemocracy in European Union relations with Russia and China’ in Lucarelli, Sand Manners, I (eds.) Values and Principles in European Union Foreign Policy,Abingdon, UK: 2006
[9] Medvedev, S ‘The Stalemate in EU-Russia Relations:Between ‘Sovereignty’ and ‘Europeanization’’ in Hopf, T (ed.) Russia’sEuropean Choice
[10] Komen, J (2009) ‘Do human rights still matter inEU-Russia relations?’ Euro-Power, June 2009
[11] Ibid
[12] Le Huerou, A (2007) ‘EU-Russia Human RightsConsultations,’ Policy Department
[13] Klitsounova, E (2008) Promoting Human Rights in Russia bySupporting NGOs: How to Improve EU Strategies, CEPS Working DocumentNo.287/April 2008
[14] Forsberg, T and Herd, G (2005) ‘The EU, HumanRights and the Russo-Chechen Conflict, Political Science Quarterly Vol.120:3, pp 455-478
[15] Haukkala, H (2005) ‘The Relevance of Norms andValues in the EU's RussiaPolicy,’ Finnish Institute of International Affairs UPI Working Paper No. 52
[16] Forsberg, T and Herd, G (2005) ‘The EU, HumanRights and the Russo-Chechen Conflict, Political Science Quarterly, Vol.120:3,pp 455-478
[17] Saari, S (2006) Human rights cooperation between Russiaand European intergovernmental organisations: a one-way transference of normsor a mutual process of adaptation?, UPI Working Papers 54 (2006)
[18] Haukkala, H (2009) ‘Lost in Translation? Why the EUhas Failed to Influence Russia’sDevelopment,’ Europe-Asia Studies, Vol.61:10, pp1757-1775
[19] Forsberg, T and Herd, G (2005) ‘The EU, HumanRights and the Russo-Chechen Conflict, Political Science Quarterly, Vol.120:3,pp 455-478
[20] ‘European Union Agency for Fundamental Rights,’http://fra.europa.eu/fraWebsite/faq/faq_en.htm
[21] См., например, ‘The Council of Europe Commissioner’s Human Rights Comment,’Commissioner for Human Rights, http://commissioner.cws.coe.int/tiki-view_blog.php?blogId=1&bl=y
[22] Alston, P and Weiler, J (1999) ‘An 'Ever CloserUnion' in Need of a Human Rights Policy: The European Union and Human Rights’in Alston, P et al (eds.) The EU and Human Rights, US: Oxford University Press
[23] Haukkala, H (2009) ‘Lost in Translation? Why theEU has Failed to Influence Russia’sDevelopment,’ Europe-Asia Studies, Vol.61:10, pp1757-1775
[24] Ibid
[25] Forsberg, T and Herd, G (2005) ‘The EU, HumanRights and the Russo-Chechen Conflict, Political Science Quarterly, Vol.120:3,pp 455-478
[26] Ibid
[27] Panebianco, S (2006) ‘Promoting human rights anddemocracy in European Union relations with Russia and China’ in Lucarelli, Sand Manners, I (eds.) Values and Principles in European Union Foreign Policy,Abingdon, UK: 2006
[28] Legal remedies for human rights violations in theNorth-Caucasus Region,’ Committee on Legal Affairs and Human Rights, http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc10/EDOC12276.htm
29 See for example ‘European Court of HumanRights Finds Russia Responsible for Three Chechen Disappearances,’ Stichting RussiaJustice Initiative,http://www.srji.org/en/news/2010/07/95
[30] Saari, S (2006) Human rights cooperation between Russiaand European intergovernmental organisations: a one-way transference of normsor a mutual process of adaptation?, UPI Working Papers 54 (2006)
[31] Klitsounova, E (2008) Promoting Human Rights in Russiaby Supporting NGOs: How to Improve EU Strategies, CEPS Working DocumentNo.287/April 2008