Полiт.ua Государственная сеть Государственные люди Войти
24 октября 2017, вторник, 01:46
Facebook Twitter LiveJournal VK.com RSS

НОВОСТИ

СТАТЬИ

АВТОРЫ

ЛЕКЦИИ

PRO SCIENCE

СКОЛКОВО

РЕГИОНЫ

16 мая 2017, 09:46

Что и почему видит муниципальная власть

Дарья Димке
Дарья Димке
Фото: Юлия Шнайдер

15 мая в проекте «Публичные лекции "Полит.ру"» в рамках совместного с Европейским университетом в Санкт-Петербурге состоялась очередная лекция. Сотрудник исследовательского центра «Res Publica» Европейского университета в Санкт-Петербурге Дарья Владимировна Димке выступила с лекцией на тему «Становясь чиновником: как формируется оптика Левиафана».

В формулировке темы использована метафора видения, примененная Джеймсом Скоттом в книге «Благими намерениями государства» (оригинальное название этой книги «Seeing Like a State», книга ранее уже обсуждалась в лекциях Полит.ру). Исследователь в данном случае определяет, на какие источники информации опирается институт (государство, отдельный государственный орган) и каким образом на основе получаемых данных он действует. В частности становится возможным определить, что институт будет “видеть”, а что – нет, и в каких пределах можно настраивать “оптику”, через которую он рассматривает свои задачи.

Областью исследования Дарьи Димке и ее коллег является деятельность российских муниципальных чиновников. Органы муниципального управления относятся к тем социальным институтам, которые затрагивают жизнь каждого. Но, если для других подобных структур: образования, медицины, правоохранительных органов – у человека, как правило, есть некоторый опыт взаимодействия и представление, как они действуют, пусть и неполное и не во всем верное, то для муниципального управления нет понимания, как оно работает, даже на пользовательском уровне. Это осложняет задачу исследователя. Обычные методы работы, такие как анализ статистики и интервью, не позволяют полностью решить эту задачу.

Поэтому при исследовании применялся метод включенного наблюдения, то есть ученые сами выполняли работу муниципальных чиновников, чтобы понять реальные принципы работы муниципального управления. Это происходило в ходе проектов «инициативного бюджетирования», которыми с 2013 года занимается Европейский университет. В рамках эксперимента некоторым муниципалитетам предлагалось выделить небольшую часть своего бюджета, распределением которой будут заниматься выбранные жители этих муниципалитетов. Такие проекты осуществлялись в Череповце, в городе Сосновый Бор Ленинградской области и некоторых муниципалитетах Кировской области.

В ходе этой работы исследователи постарались также установить, как устроена повседневность муниципального чиновника, как чиновники видят мир и как они принимают решения. Многое из этого определяется тем, что составляет преобладающую часть деятельности современного российского муниципального чиновника. А именно написанием отчетов. Муниципальные чиновники постоянно составляют отчеты, посвящая этому большую часть времени и сил. Количество отчетной документации год от года растет, в последние десятилетие этот рост принял фантастические масштабы. Поскольку центростремительная тенденция в структуре отечественной власти усиливается, увеличивается и число контролирующих институтов, а значит и количество отчетности, которую муниципальному чиновнику надо предоставлять. А кому он направляет отчеты? Законодательно, по Конституции России, муниципальная власть независима от региональной и федеральной. Тем не менее, именно перед региональными и федеральными властями отчитываются муниципальные чиновники. Почему? Дело в том, что большую часть финансирования муниципалитеты получают не из собственной налоговой базы (лишь малая часть налогов, собираемых на их территории, остается у них), а с регионального и федерального уровня через межбюджетные трансферты. Поэтому если муниципалитет хочет получить необходимые средства, он должен представить правильный отчет. Критерии отчетности задаются сверху: регионами и федеральными органами. Важная деталь – различные департаменты или отделы муниципалитетов отчитываются перед соответствующими органами регионального и федерального уровня. Те, кто занимается дорогами, пишут свой отчет, те, кто занят озеленением, свой и так далее. Отчетность составляется ими независимо.

Итак, если работник муниципалитета хочет, чтобы его муниципалитет получил необходимые средства, он должен верно составить отчет о своей деятельности. Задача эта нелегкая, помимо выполнения большого объема работы она требует немалого искусства, на овладения которым у чиновника обычно уходит не менее двух лет.

Главное в отчетности о любом действии, будь то даже просто сооружение хоккейной коробки или детской площадки во дворе, указать, сколько пунктов это действие закрывает в текущих региональных и федеральных приоритетах (например, в тех, что перечислены в так называемых «майских указах» 2012 года). Поэтому он указывает, что сооружение хоккейной коробки связано с мерами по защите материнства и детства, поддержке развития спорта и так далее, сверяясь с текущей повесткой. Подобная постановка работы приводит в итоге к тому, что и подопечную территорию служащий муниципалитета начинает воспринимать через призму этой отчетности. Муниципальная власть видит в первую очередь возможности отчитаться о выполнении объявленных приоритетными задач и теряет способность различать многие реально существующие проблемы собственной территории.

А поскольку разные департаменты муниципалитета отчитываются отдельно и деньги каждому департаменту тоже отчисляются отдельно, они начинают конкурировать друг с другом за бюджет. Горизонтальных связей между сотрудниками одного муниципалитета, работающими в разных его подразделениях мало. Им, собственно, даже некогда поинтересоваться, что происходит у коллег в соседнем кабинете: все их время уходит на подготовку отчетов. В итоге у них отсутствуют общее представление о территории, которой они управляют, координации и согласование действий. Это приводит к досадным казусам, когда на одной площади сначала высаживают деревья, через несколько лет деревья вырубают и строят детскую площадку, а еще спустя немного времени организуют автомобильную парковку.

Формирование повестки развития муниципалитетов также зависит от региональных и федеральных приоритетов и, как правило, не учитывает специфики конкретного муниципалитета. Если поставлена задача строить детские сады (что само по себе вещь нужна), то их будут строить и там, где они действительно необходимы, и там, где население в них не особо нуждается. Если сверху приходит распоряжение, что работники сферы культуры не должны получать зарплату ниже средней по области, то в результате уборщица в учреждении культуры получает больше, чем воспитатель детского сада. И теперь никто не хочет работать воспитателем. Еще больше осложняет развитие муниципалитетов невозможность планировать на долгий срок. Бюджет муниципалитета верстается на три года, но в реальной жизни его работники представляют свою бюджет лишь на текущий год, а по поводу следующего года им обычно понятно только то, что финансирование сократят, только пока неясно, где именно. В таких условиях можно лишь экстренно чинить что-то, требующее немедленного исправления, «затыкать дыры», но планировать крупный проект невозможно.

Другой удар по деятельности муниципалитетов и возможности развития на местном уровне наносят постоянные законодательные изменения. Обычно они сводятся к тому, что что-то выводится из сферы компетенции муниципального чиновника. Это разрушает наработанные практики, благодаря которым муниципалитеты ухитряются делать хоть что-то. Например, если в муниципалитете тяжелая ситуация с медицинским обслуживанием и население уже проявляет сильное недовольство, исправить ее, просто увеличив зарплату медикам, муниципалитет не может, так как у него нет таких полномочий. Тогда возникает идея субсидировать жилье для медиков, предоставив им льготные условия в ипотеке. Проблема хотя бы частично решается, но проходит два года и муниципалитет лишается и этих полномочий. Способ, которым муниципальные чиновники могли облегчить жизнь врачей на своей территории, больше не работает.

Наконец, надо помнить, что отчетность перед региональными и федеральными органами – не единственный контроль над работой муниципального служащего. Ему приходится отчитываться и перед другими контролирующими органами, в частности перед прокуратурой (один из видов прокурорского надзора – так называемый «общий надзор»). Он имеет свою специфику. Прокуратуре необходимо демонстрировать эффективность своей деятельности, и поэтому, изучая отчетность муниципальных органов, ее работники обычно обращают внимание на любые отличия от таких же отчетов за прошлые годы. Раньше ставили металлические скамейки, а теперь – деревянные: почему? В прошлые годы пустырь за таким-то домом оставался пустырем, а теперь там сооружают какой-то сквер: нет ли в этом признаков коррупции? Любая подобная новинка вызывает со стороны прокуратуры требования, чтобы муниципальный чиновник предоставил еще больше объяснений и отчетов. Поэтом любой чиновник много раз подумает, прежде чем сделать то, что он не делал раньше, даже если население муниципалитета выступает с какой-то полезной и нужной инициативой. Он предпочитает действовать по проверенным схемам, которые не вызывают нареканий прокуратуры. К тому же прокуратура отказывается давать муниципалитетам заключения о законности их действий предварительно, анализируя проект. Она реагирует только на отчетность об уже сделанном, пытаясь выловить там нарушения.

В итоге муниципальный чиновник оказывается между молотом и наковальней. С одной стороны он общается с жителями своего муниципалитета, которые часто недовольны теми или иными фактами, а с другой его ждет масса отчетов, которые он должен предоставить в регион, в федерацию, в прокуратуру, в другие органы, причем сделать это так, чтобы позволить своему муниципалитету получить хоть что-то из необходимых средств.

Обсудите в соцсетях

Система Orphus
Loading...
Подпишитесь
чтобы вовремя узнавать о новых спектаклях и других мероприятиях ProScience театра!
3D Apple Big data Dragon Facebook Google GPS IBM iPhone MERS PRO SCIENCE видео ProScience Театр SpaceX Tesla Motors Wi-Fi Адыгея Александр Лавров альтернативная энергетика Анастасия Волочкова «Ангара» антибиотики античность археология архитектура астероиды астрофизика аутизм Байконур бактерии бедность библиотека онлайн библиотеки биология биомедицина биомеханика бионика биоразнообразие биотехнологии блогосфера бозон Хиггса британское кино Византия визуальная антропология викинги вирусы Вольное историческое общество Вселенная вулканология Выбор редакции гаджеты генетика география геология геофизика глобальное потепление грибы грипп дельфины демография дети динозавры Дмитрий Страшнов ДНК Древний Египет естественные и точные науки животные жизнь вне Земли Западная Африка защита диссертаций землетрясение змеи зоопарк зрение Иерусалим изобретения иммунология инновации интернет инфекции информационные технологии искусственный интеллект ислам историческая политика история история искусства история России история цивилизаций История человека. История институтов исчезающие языки карикатура католицизм квантовая физика квантовые технологии КГИ киты климатология комета кометы компаративистика компьютерная безопасность компьютерные технологии космический мусор космос криминалистика культура культурная антропология лазер Латинская Америка лексика лженаука лингвистика Луна мамонты Марс математика материаловедение МГУ медицина междисциплинарные исследования местное самоуправление метеориты микробиология Минобрнауки мифология млекопитающие мобильные приложения мозг моллюски Монголия музеи НАСА насекомые неандертальцы нейробиология неолит Нобелевская премия НПО им.Лавочкина обезьяны обучение общество О.Г.И. онкология открытия палеолит палеонтология память папирусы паразиты педагогика планетология погода подготовка космонавтов популяризация науки право преподавание истории продолжительность жизни происхождение человека Протон-М психоанализ психология психофизиология птицы РадиоАстрон ракета растения РБК РВК РГГУ регионоведение религиоведение рептилии РКК «Энергия» робототехника Роскосмос Роспатент русский язык рыбы сердце сериалы Сингапур сланцевая революция смертность СМИ Солнце сон социология спутники старение старообрядцы стартапы статистика такси технологии тигры торнадо транспорт ураган урбанистика фармакология Фестиваль публичных лекций физика физиология физическая антропология финансовый рынок фольклор химия христианство Центр им.Хруничева школа школьные олимпиады эволюция эволюция человека экология эмбриональное развитие эпидемии этика этнические конфликты этология Юпитер ядерная физика язык

Редакция

Электронная почта: politru.edit1@gmail.com
Адрес: 129090, г. Москва, Проспект Мира, дом 19, стр.1, пом.1, ком.5
Телефон: +7 495 980 1894.
Яндекс.Метрика
Свидетельство о регистрации средства массовой информации
Эл. № 77-8425 от 1 декабря 2003г. Выдано министерством
Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и
средств массовой информации. Выходит с 21 февраля 1998 года.
При любом использовании материалов веб-сайта ссылка на Полит.ру обязательна.
При перепечатке в Интернете обязательна гиперссылка polit.ru.
Все права защищены и охраняются законом.
© Полит.ру, 1998–2014.