Полiт.ua Государственная сеть Государственные люди Войти
31 июля 2016, воскресенье, 10:17
Facebook Twitter LiveJournal VK.com RSS

НОВОСТИ

СТАТЬИ

АВТОРЫ

ЛЕКЦИИ

PRO SCIENCE

ТЕАТР

РЕГИОНЫ

Лекции

Российская политическая механика и кризис

Мы публикуем полную стенограмму лекции, прочитанной известным политологом, руководителем Центра политико-географических исследований, членом научного совета Московского центра Карнеги Николаем Петровым 21 мая 2009 года в клубе – литературном кафе Bilingua в рамках проекта «Публичные лекции Полит.ру».

Николай Петров окончил географический факультет Московского государственного университета в 1979, кандидат географических наук (1982). С 1982 г. младший научный сотрудник, научный сотрудник, заведующий лабораторией социальной географии, ведущий научный сотрудник Института географии РАН (до 2006 г.). С 1989 г. - руководитель Центра политико-географических исследований. В 1990 – 1991 гг. - эксперт Конституционной комиссии при Верховном Совете России. В 1991—1992 - руководитель сектора анализа и прогнозирования Верховного Совета России, в 1992 г. - руководитель рабочей группы по проблемам регионального развития при Правительстве России. В 1993—1994 – в Институте Кеннана Международного Исследовательского центра Вудро Вильсона. В 1994 г. - эксперт Международного фонда избирательных систем. В 1994—1995 гг. - ведущий аналитик Аналитического центра администрации президента России, направление «Регионалистика». В 1995—2000 - консультант, руководитель проекта, член научного совета Московского Центра Карнеги. В 2000—2002 – профессор Колледжа Макалестер (Миннесота, США). С 2002 – вновь член научного совета Московского Центра Карнеги. Возглавил региональную программу Центра, занимающуюся сопряженным анализом динамики социально-экономического и политического развития регионов России. В 2006–2007 - научный руководитель Института региональной политики.

См. также:

Текст лекции

Николай Петров (фото Наташи Четвериковой)
Николай Петров (фото Наташи Четвериковой)

Я расскажу в общих чертах о том проекте, который мы с коллегами ведем уже пару-тройку лет, и который называется «система сверхуправляемой демократии». Смысл названия заключается не в том, что демократией очень легко управлять, а в том, что ей пытаются управлять сверх пределов разумного и эффективного, что может приводить к крайне негативным последствиям. Идея проекта в том, чтобы посмотреть на нашу политическую систему без каких-то априорных идеологических оценок, не с точки зрения «хорошо-плохо», а с точки зрения того, насколько эффективно она работает и насколько одни части и механизмы системы работают в унисон с другими. Такой вот сугубо позитивистский и институциональный подход к нашей политической системе.

Когда мы начинали этот проект, мы пытались обозначить пределы работоспособности системы, необходимые условия ее выживания. Они связаны с тем, насколько велик и не просто велик, но постоянно возрастает поток финансовых средств, который позволяет компенсировать растущую неэффективность системы. В этом смысле, нынешний кризис является замечательным тестом на выживаемость для любой политической системы - и для нашей тоже, он ставит ее перед очень сложными вызовами. С самого начала я хотел бы сказать, что не было презумпции чьей-то неправильной позиции или злой воли. Был вполне объективизированный и идеологически нейтральный подход с попыткой понять, почему так получилось и как, собственно, работает эта политическая машина.

Возьмем для начала простой сюжет с разделением властей, которое у нас в целом отсутствует. Поначалу могло казаться, что это очень эффективно. И в краткосрочной перспективе действительно очень эффективно, когда исполнительная власть может делать все, что захочет, не обременяя себя необходимостью что-то доказывать и получать поддержку своим решениям со стороны власти представительной. С другой стороны, понятно, что у нее есть целый ряд родовых ограничений и не только у нас, но и в любом другом обществе. Она по определению близорука, смотрит на более короткую перспективу, чем, скажем, власть представительная. И у нее есть тенденция к недостаточной системности. Предлагая решение отдельной проблемы, она не обязательно имеет в виду, как это решение может сказаться на всех остальных частях системы. Обычно, в нормальной политической системе, функцию стратегического контроля и поддержания баланса интересов выполняет власть представительная, которая проверяет все в том числе и на предмет соответствия интересам региональных групп, действующим механизмам и т. д. В нашем конкретном случае к этим двум очевидным и присущим любой исполнительной власти особенностям добавились еще две наши собственные: отсутствие каких-либо норм, рамок и противовесов, которые могли бы сдерживать исполнительную власть в ее действиях, и мировая экономическая конъюнктура, которая создавала иллюзию того, что предпринимаемые действия эффективны, потому что экономика растет, все прекрасно и страна «встает с колен». Грубо говоря, машина катилась под горку по очень широкой дороге, и куда бы ее резко ни направлял водитель, никаких проблем не возникало.

Сейчас из-за кризиса ситуация принципиально иная. Кризис, помимо того, что создает более сложные условия и испытания для системы, коренным образом меняет ситуацию, в которой она работает. Если раньше механизм мог не очень слаженно работать, но было много смазки, и это было не так заметно, то сейчас смазки уже нет и все начало скрипеть, одни части механизма начали наезжать на другие, ломать их. Кроме того, изменилось действие фактора времени, что тоже очень принципиально для нашей системы. Время идет намного быстрее, чем раньше. И те эрзац-механизмы согласования решений, которые существовали до кризиса, когда решение могло надолго откладываться, и постепенно разные группы влияния оказывали свое воздействие, подталкивая каждая в свою сторону, что отчасти заменяло механизм согласования интересов разных групп, больше не работают. Сейчас правительство вынуждено принимать решения очень быстро. И возможность согласования разных интересов при отсутствии необходимых институтов и механизмов отсутствует.

Содержательный рассказ о системе я хочу начать с представления об институтах и субститутах. Все то, что происходило в течение двух путинских президентских сроков, можно определить как последовательное и целенаправленное ослабление всех институтов, помимо института президентской власти. По мере того, как институты слабели и не могли больше выполнять свои функции в политической системе, им на смену приходили субституты, их функциональные аналоги. Последние, однако, очень сильно от институтов отличаются. Вот несколько примеров. Совет Федерации – это палата, где должны быть представлены интересы регионов. После реформы Совета Федерации 2000-го он перестал играть роль, которую играл до этого. Ему на смену пришел Государственный совет, который по своему составу во многом наследует ельцинскому Совету Федерации. Там собираются главы регионов. Но его функциональная роль в системе принципиально другая. Государственный совет – это, по сути, консультативный совет при президенте. Он не вправе принимать никаких решений, он может только что-то президенту советовать, а тот может прислушиваться к этому или нет. Поэтому те функции Совета Федерации как института, которые были связаны с консультированием федеральной власти, выполняются, а те, которые связаны с разделением властей, эффективным функционированием всей политической системы, больше не выполняются.

То же самое и с Государственной думой. Когда пришло понимание того, что она не выполняет целый ряд функций, которые она как нижняя палата парламента призвана выполнять в политической системе, возникла идея создать Общественную палату. Но с ней история такая же: есть люди, часто уважаемые, узнаваемые - но нет, не может быть эффекта прямого действия. И так вплоть до очень солидных органов типа Совета безопасности, который тоже является по сути консультативным советом при президенте и не имеет самостоятельной силы - он может лишь действовать через указы и распоряжения президента. Замечательно, что все эти квазиинституты, возникшие некоторые много лет назад, в большинстве своем не оформлены конституционно как части политической системы и регулируются разного рода указами и регламентами. Так что их самостоятельная роль и ответственность, возможность, если нужно, противостоять позиции того же правительства - минимальны. Характерно, что за последний год никаких движений в сторону укрепления институтов, институционализации системы не произошло. Она как была, так и остается очень персонифицированной. В такой системе, кстати, передать власть от одного лидера другому просто невозможно, поскольку гарантом всех договоренностей между элитами выступают не институты, а исключительно лидер.

Следующий тезис связан с системой «защиты от дурака». Это необходимая часть любого, даже не самого сложного механизма. Ее смысл заключается в том, чтобы не допускать вмешательства, которые могут повредить системе или тому, кто неразумно вмешивается – сует руку в работающую машину. То есть защищаются и объект, и субъект политики. Наши системы защиты от дурака либо ослаблены, либо разрушены полностью. Это играет крайне негативную роль и для системы в целом и для тех, кто ей управляет.

Я имею в виду такие системы защиты от дурака, как независимые СМИ, которые должны играть очень важную роль действующей нервной системы, позволяя очень быстро получать сигналы обо всех неполадках и сбоях в работе организма. Такую нервную систему можно демонтировать, как можно медикаментозно избавиться от ощущения боли. Но это будет означать только то, что руку можно будет положить в огонь и не заметить этого, а она там сгорит, не причиняя боли.

Вторая мощная система защиты от дурака, которая была демонтирована, – это парламент. Парламент как механизм учета интересов социально-экономических и иных групп – это площадка для общественных дискуссий. Здесь тоже все понятно. В каждом конкретном случае может показаться, что без парламента - или с парламентом, который полностью контролируется исполнительной властью, легче проводить любые реформы, в том числе и модернизацию. Но опыт показывает, что очень быстро после эйфории и кратковременного кажущегося успеха приходят доказательства того, что неработающий парламент – это скорее минус, чем плюс для политической системы. Самая наглядная иллюстрация в нашей политической истории – это реформа монетизации 2005-го года, когда и губернаторы и депутаты Думы были лишены даже той небольшой возможности влияния на принятие решений, которая у них до этого была. Все правительственные планы были быстро продавлены через Думу, а когда реформа началась, она привела к непрогнозируемым последствиям, вызвав массовые социальные протесты. В результате, вместо того чтобы на монетизации сэкономить, власть вынужденно заплатила существенно больше и приостановила тогда не только эту, но и целый пакет других реформ.

Третья важная система защиты от дурака, которая была демонтирована, – это относительно свободные выборы с общенациональной повесткой и референдумы. Власти может казаться, что без выборов или с манипулируемыми выборами ей проще. Но как спортсмен без тренировок и соревнований, она очень быстро теряет форму, что становится особенно заметно в ситуации кризиса. Без выборов власть очень быстро лишается не только контакта с людьми, но и чувства реальности. Она увеличивает внутри себя долю неэффективных менеджеров и принимает решения, вредные не только для общества, но и для нее самой. Власть в центре без нормальных выборов становится глуха, нема и полностью зависима от не самых лучших своих представителей на местах.

Следующая система – это прямо избираемые губернаторы. Это очень серьезная вещь. Даже тогда, когда мы только перешли на систему назначений, а в кабинетах продолжали сидеть те же самые люди, не могло быть иллюзии, что ничего не изменилось. Губернатор перестал быть реальной защитой от дурака, то есть фильтром, который мог, получив указания из федерального центра, либо выполнять их полностью, либо не выполнять, либо тянуть с их выполнением, либо как-то преобразовывать эти указания под нужды региона, имея в виду, что его эффективность оценивается к концу его губернаторского срока в первую очередь по успехам вверенного ему региона. Он мог спокойно игнорировать какие-то указания сверху, - жизнь потом показывала, был ли он прав. Сейчас же ситуация другая. Любой губернатор – это поставленный Москвой чиновник, и эффективность его работы оценивается не по тому, хорошо или плохо живет регион (хотя ряд попыток создать такую систему делается), а по тому, насколько быстро и четко он выполняет решения, которые получает.

И едва ли не последний бастион защиты от дурака, который постепенно демонтируется, – это некоммерческие организации как независимые источники информации. Они информируют не только общество о действиях власти, но и саму власть о действиях ее отдельных сегментов - на местах или в других частях политической машины. Без этого, особенно в ситуации, когда нет независимых СМИ, власть оказывается лишена самого главного, что позволяет принимать относительно эффективные решения, – оперативного притока достоверной и точной информации. Здесь тоже появляются субституты.

Показательно, что в ситуации, когда исчезли и СМИ и НКО как источники альтернативной информации, делается ставка на развитие общественных приемных – такого субститута, который работал когда-то в советское время, причем очень неэффективно. Идея общественных приемных появилась еще в начале 2000-х гг. как попытка собирать информацию о действиях и ошибках местной и региональной власти. Тогда была принята идея создания общественных приемных и разворачивания их в 3000 районов и городов страны, то есть на уровне каждого муниципального образования. Тогда это были приемные полпреда в федеральном округе и главного федерального инспектора. С какой-то частью задачи они справлялись, позволяя, в том числе, собирать компромат на местную власть. Очень скоро, однако, когда все вертикали были простроены, смысла в повсеместном сборе информации Кремль больше не увидел, и проект так и не был реализован в полном объеме. А сейчас на смену тем старым приходят общественные приемные председателя партии «Единая Россия». Они представляют собой смешанный механизм, прием там ведут и губернаторы, это уже совсем другой способ сбора информации.

В ситуациях, когда система лишена всех или многих элементов защиты от дурака, резко увеличивается опасность принятия неправильных решений, совершения неверных действий, которые могут нанести ущерб самой системе и тем, кто ей управляет, вплоть до разрушения системы в целом. Политические партии – очень важный механизм работы любой политической системы, у нас тоже крайне ослабленный. Я бы сказал, что особых субститутов политических партий нет, хотя в свое время те же общественные приемные рассматривались не только как механизм сбора информации снизу вверх, но и как возможный механизм трансляции сверху вниз. Благодаря тому, что это была пирамидальная структура, они в принципе могли работать в этом качестве. Те официальные 6 или с «Правым делом» 7 политических партий, которые у нас существуют, – это не политические партии в полном смысле слова. И «Единая Россия», которая называет себя «партией власти», в некотором смысле политической партией тоже не является, хотя в последнее время определенные шаги в эту сторону предпринимаются.

Какая была принята схема в отношении партийной системы? Первоначально действовала схема, когда Кремль просто контролировал политическое поле. Там действовали самые разные силы, и можно было договариваться со вполне лояльными, но и относительно самостоятельными политическими лидерами. Потом Кремль посетила идея, что гораздо проще, чем договариваться, скажем, с лидерами «Яблока», «СПС», или даже «Родины», просто создать изначально полностью контролируемые политические проекты. Это было бы полбеды, если бы партиям было отведено реальное место в политической системе, если бы они участвовали в выработке решений и несли за них ответственность. Тогда они, даже будучи созданы в пробирке, начинали бы жить своей жизнью. Увы, это не так, и если посмотреть на то, что получилось в результате, можно увидеть, что ни прямой, ни обратной связи между властями и обществом нынешние политические партии не осуществляют. Свободной конкуренции людей и идей внутри них не происходит. Баланса интересов социальных групп при принятии решений они не обеспечивают. И даже массовой поддержки действий власти, особенно нужной в кризис, они по сути обеспечить не могут. Не говоря уже о том, что они не дают возможность канализировать общественную активность в относительно регулируемое парламентское русло, что особенно важно в разгар кризиса.

Николай Петров (фото Наташи Четвериковой)
Николай Петров (фото Наташи Четвериковой)

На последних выборах мы видели, что поддержку стала терять не только «Единая Россия», но и такие условно оппозиционные партии, как КПРФ. Это показывает, что возможность использования построенной «шести-с-половинной» партийной системы в условиях кризиса уже сейчас невелика, и будет становиться все меньше и меньше. Опасность в том, что в отличие от многих других вещей, политические партии не возникают в одночасье и требуют достаточно долгого времени, чтобы стать реальным институтом. Скажем, уже на осенних выборах может оказаться, что протестная активность настолько возросла, что не может быть направлена в сторону ЛДПР или КПРФ. И тогда мы столкнемся с проблемой, в какое русло ее направлять. Никакие новые партийные проекты, если даже они и возникнут к тому времени, не будут справляться с этой задачей – на превращение новорожденной партии в реальный политический механизм нужно время. И поток тогда пойдет, не разбирая русла.

Субститутами могут быть не только отдельные узлы системы, но и целые блоки. Это видно на примере кадров. Кадры – это та проблема, с которой власть столкнулась достаточно давно и серьезно, и понятно почему. Тот прилив во власть новых людей, которые был обеспечен 10 и более лет назад через публичную политику и связанные с ней механизмы мобилизации, рекрутирования и подготовки кадров, закончился. Проблема встала во весь рост. Интересно посмотреть, как власть пытается с ней совладать. Вообще весьма интересным источником информации для политаналитиков являются заявления Медведева, который часто выступает хорошим диагностом и плохим лечащим врачом. Диагноз он ставит четче и иногда даже жестче, чем оппозиционные аналитики. Вспомните, как он хлестко говорил о бюрократической системе в президентском послании. Когда дело доходит до рецептов, то набор, который он предлагает, оказывается недостаточным, не соответствующим серьезности им же самим поставленного диагноза.

Возьмем политический пакет ноября 2008-го года. Вошедшие в него инициативы либо чисто декоративны, либо, как продление сроков полномочий президента и Думы, решают какие-то совсем другие проблемы. Некоторым даже издевательством можно считать, что вместо 50 000 человек, необходимых для регистрации политической партии, он предложил 45 000. Как будто здесь есть хоть какая-то разница! А в ряде случаев решения, которые предложены и реализованы, ухудшают ситуацию. Один пример – это Совет Федерации. Совсем недавно было проведено решение, по которому требовался десятилетний стаж в регионе для кандидата в сенаторы. Прежде чем стать кандидатом, надо было 10 лет быть так или иначе связанным с регионом. Медведев в своем политическом пакете выдвинул идею, что прежде чем стать сенатором, надо хоть где-то избраться. В связи с этим был отменен этот десятилетний ценз. И сейчас мы имеем требование закона, согласно которому для того, чтобы стать сенатором, необходимо быть избранным куда-нибудь на любых муниципальных или региональных выборах. Это абсолютно не меняет ситуацию, в которой представителями регионов являются люди, часто не имеющие к этим регионам отношения. Добро бы, если бы Кремль просто продвигал своих людей, а регионы имели бы право как-то их инструктировать. Но ведь сейчас действует такая система, при которой регион даже не может отозвать сенатора. Это вообще нонсенс. Назначается человек, который действует вопреки интересам региона так, как их понимает Законодательное собрание или губернатор, которые его формально делегировали, но отозвать его они не имеют права. Они могут лишь просить спикера Совета Федерации, торговаться с ним и как-то за какие-то отступные что-то сделать.

Посмотрите, что происходит сейчас с переутверждением сенатора Нарусовой, которая поочередно представляет то одну, то другую палаты тувинского парламента. Ее два года не было в регионе. И в верхней палате, где люди избраны по одномандатным округам и не контролируются всецело партийной ячейкой, ее не хотят делегировать снова - тем более, что второй сенатор – банкир Пугачев - у них тоже не совсем тувинец. Но пока у них это не получается. Сейчас ситуация представлена так, что голосование прошло, но что-то было нехорошее с бюллетенями, а не оно дало отрицательный результат. Остается только гадать, удастся ли Нарусовой найти дополнительную поддержку и надавить на депутатов, чтобы опять стать сенатором от Тувы. Это частный случай, но он свидетельствует об очень тревожной вещи. Потому что такого рода сенаторы не обеспечивают функционирования верхней палаты в качестве палаты регионального представительства, а это уже проблема для всей политической системы. Можно назначать кого угодно в качестве сенаторов, но тогда нужно придумывать механизм учета интересов регионов, которого пока нет, и который начали как-то нащупывать до кризиса, но сейчас с этим закончили.

Я имею в виду, прежде всего, отчеты регионов на заседаниях правительства (всего в 2006-2008 гг. прошло 26 таких отчетов), которые были важны и сами по себе, и как повод для системного обращения федеральной власти к нуждам регионов. Ведь в результате принимался ряд правительственных решений, выделялись деньги под реализуемые в регионах проекты. В каком-то смысле это была реинкарнация двусторонних договоров 1994-1998 гг. С приходом кризиса в арсенале Центра существенно убавилось позитивных стимулов. Вместо прежних «кнута и пряника» мы сейчас имеем скорее кнут или отсутствие кнута.

Почему регионы в этой ситуации играют особую роль? Потому что это, вообще говоря, узкое место системы - сочленение федеральной политической машины, которая как-то, на основе какой-то логики устроена, с региональными политическими машинами. Если Лужков прав, и взрыв на газопроводе на Мичуринском проспекте произошел оттого, что от трубы большего диаметра был сделан плохой переход к трубе меньшего диаметра, то это именно то сочленение меду региональной и федеральной политической машинами. Это именно то узкое место, где наиболее заметен и опасен возникающий в неэффективно действующей политической системе конфликт интересов.

Описывая политическую систему, можно очень много говорить об отдельных институтах, субститутах, о том, как принимаются решения, как действуют все эти связки. Можно сказать, что эта система очень жесткая, очень механически организованная. Ведь что произошло с ослаблением всех институтов, не обязательно демократических? Вся система жестко завязана на президента, который является главным центром принятия решений и через которого только и могут действовать многие части политической машины. Это значит, что а) президент перегружен и физически не в состоянии оперативно действовать по всем направлениям; и б) любой толчок извне сразу жестко передается на самый верх. Вся тяжесть принятия решений находится на самом верху. Такая система обладает очень высоким центром тяжести. Это значит, что система оказывается очень неустойчивой. В условиях толчков извне, а кризис – это как раз целая система таких толчков, система не может амортизировать эти толчки, потому что у нее нет никакой гибкости. И она моментально передает их на самый верх, на уровень Президента. И она очень легко может опрокинуться.

Можно по-разному оценивать эффективность действий нашего правительства в ситуации кризиса. Мне кажется, что оно активно действует в экономике, пусть это и действия пожарника. Но абсолютно ничего не делает в сфере управленческой и внутренней политики, то есть там, где, на мой взгляд, разрыв между действительностью и системой, которая была когда-то построена в расчете на совсем иную экономическую и политическую ситуацию, максимален.

Я начал с системы кадров и не успел с ней закончить. Это очень хороший пример того, как власть способна искать и находить максимально простые - до примитивного - и неадекватные ситуации решения. Если нет кадров, первое, что приходит в голову, – понять, почему их нет и где те механизмы, которые обеспечивают их воспроизводство. Вместо этого власть сейчас предложила идею кадрового резерва. Как она выглядит на практике? Посмотрим, как получилась кадровая сотня Медведева, которая произвела такое хорошее впечатление на экспертов и внутри страны, и за рубежом. Она получилась следующим образом. Согласно объяснениям Нарышкина, им и Сурковым было определено порядка двух сотен экспертов, очень уважаемых людей, имена которых никто, кроме них, не знает. Все делалось абсолютно непублично. Каждый из этих экспертов составил список тех, кого он считает наиболее достойными людьми. А потом администрация президента свела эти списки воедино.

Возникают сомнения в том, как это проводилось, насколько их свели или насколько подогнали под чей-то личный список. Но возник список из тысячи человек, из которых выбрали сотню самых положительных, самых привлекательных людей и объявили, что это и есть кадровый резерв президента, а дальше будут кадровые резервы на других уровнях власти.

Почему такой подход не в состоянии решить проблемы? Можно, допустим, найти приличных людей. Но проблема системы не в том, что люди, которые сидят на разных позициях, неприличные. Можно посмотреть на лица власти сейчас и согласиться с теми, кто говорит, что вполне они себе интеллигентные. Но устройство системы такое, что все эти люди не образуют эффективно действующий механизм. И до сих пор не видно ни осознания этого, ни попытки изменить ситуацию и исправить этот механизм.

Что будет дальше? Мы сейчас находимся на переломном этапе, когда изменения происходят очень быстро. Думаю, что через год система будет совсем не такой, как сегодня. Возникает вопрос, каким образом это произойдет. Социологи говорят, что механизма конвертирования социальной энергии в направленную политическую энергию нет - или он действует очень долго. То есть проходит много времени между тем, как человек теряет работу и надежду на нормальное существование, и тем, когда это порождает организованный социальный протест. Более того, институциональные экономисты у нас говорят о том, что уровень недоверия в нашем обществе максимален и уступает только Германии конца 40-х годов. Это значит, что способность общества к коллективному действию минимальна. Отсюда делается вывод, что экономический кризис не может привести на национальном уровне к политическому кризису и изменению политической системы. И с этим, видимо, можно согласиться. Но мне кажется, что экономический кризис в условиях весьма несовершенной политической системы очень легко порождает локальные политические кризисы, которые система не способна ни купировать, ни сдержать от перерастания в кризис более высокого уровня.

Как это работает? Посмотрите на назначение губернаторов последнего года. После того как в прошлом году назначили сначала Бориса Эбзеева в Карачаево-Черкесии, а потом Никиту Белых в Кировской области, у некоторых возникла иллюзия, что мы видим новую систему назначений, подбора людей, где все-таки критерий наличия опыта в публичной политике, молодость играют какую-то роль. Назначения, которые сделаны в этом году, - совсем другого рода. Они продолжили не новую, а старую, аппаратно-бюрократическую линию. Исходной позицией является то, что страна – это огромная корпорация. В ней есть разные отделы, департаменты, в том числе и регионы. И легко человека из одного отраслевого департамента пересадить в департамент региональный, предполагается, что он справится с ситуацией. Отсюда замминистра сельского хозяйства можно назначить губернатором чужой для него аграрной области, а министра – губернатором другой, более крупной области. Когда ищется кандидат в губернаторы Мурманской области, там предлагается более сбалансированный подход и предлагается человек, у которого есть опыт работы на подводных лодках и опыт руководства комитетом по рыбе, что является важным для Мурманской области. Две эти составляющие делают человека абсолютно пригодным к тому, чтобы возглавить регион. И не просто возглавить, а возглавить его в ситуации кризиса.

Назначать варягов в ситуации кризиса просто опасно. Такие управленцы в состоянии привести к локальному кризису. Во-первых, сами, поскольку они не понимают, как работают региональные политические машины, вверенные их руководству, и не имеют рычагов управления этими машинами, даже если поймут, как те устроены. А во-вторых, вся эта ротация, смена ельцинского поколения губернаторов на путинское привела к тому, что на постах губернаторов людей с опытом публичной политики почти не осталось. Людей, которые, если понадобится, могут выйти на митинг, перекричать толпу и купировать любой конфликт, который может возникнуть и помимо их воли, из-за кризиса и нарастающего социального протеста, таких губернаторов типа Лужкова или Шаймиева почти не осталось. И можно только воображать, как поведет себя бывший министр или председатель думского комитета, столкнувшись со стихийным митинговым протестом, когда ему надо будет принимать быстрые решения. Тот сценарий, который описал Евгений Гонтмахер в своей нашумевшей публикации «Новочеркасск-2009», вполне реален. Ситуация локального политического кризиса, который может произойти в любом месте и в любой момент и к которому система абсолютно не готова. А дальше он вызывает ступор, когда местная власть не в состоянии реагировать, когда она парализована, и когда федеральная власть не имеет времени, механизмов и инструментов, чтобы этот кризис локализовать и не дать ему распространиться до федерального уровня.

Мне кажется, что вариант такого политического кризиса абсолютно реалистичен. Это оставляет два сценария на будущее. Один – это ускоренная эволюция политической системы, которая сама себя усложняет и становится способна отвечать на те вызовы, с которыми сейчас сталкивается. Второй сценарий: политическая система оказывается неспособна к управлению такой сложной системой, как наша страна в сложных условиях кризиса. Это ситуация динозавра, обреченного к вымиранию не оттого, что есть какие-то бойкие хищники, которые перегрызают ему глотку (у нас нет таких хищников, нет организованной политической оппозиции и вряд ли она в ближайшее время появится), а оттого, что у него голова слишком маленькая, тело слишком большое, а шея слишком длинная. И пока сигнал идет наверх и возвращается обратно, проходит слишком много времени - на быстро меняющуюся среду такая политическая архаика реагировать не может.

В заключение, чтобы были какие-то нотки оптимизма, скажу следующее. Конечно, есть позитив, есть какие-то изменения к лучшему. Видно, что растет политическая конкуренция. Пока она растет внутри «Единой России», но это не принципиально, поскольку «Единой Россией» сейчас можно назвать все. Там сейчас 2 миллиона, но это почти все равно, что 100 миллионов. То, что происходит там, принципиально для всей страны. Те вертикали, которые еще недавно казались жесткими и незыблемыми, начинают дрожать и гнуться. Не случайно губернаторы, причем не только самые сильные, бросают открытый вызов федеральному центру. Они оказываются между молотом и наковальней. Они прекрасно понимают, кто их назначил, и кто может их быстро снять. Но они не могут себя вести просто как порученцы Москвы. Они вынуждены реагировать на импульсы, которые получают снизу. И не только губернаторы. Мы видим, что в ряде регионов даже лидеры «Единой России» вынужденно не подчиняются или не целиком подчиняются приказам, которые получают сверху, а выражают частично или полностью позицию своего региона.

Беда в том, что все эти изменения происходят очень медленно. Далее. Сочинские выборы – это тоже принципиально новая модель поведения Кремля и проведения выборов. При всех своих издержках она, на мой взгляд, гораздо более интересна и прогрессивна, чем многие другие или даже все последние выборы. Возникает только вопрос, есть ли у системы достаточно времени, чтобы вот так, мелкими шагами, она сама себя изменила радикально. На этот вопрос ответ даст ближайшее будущее.

Режим, подобный нашему, в политологии принято называть гибридным. В нем можно найти черты и авторитаризма, и демократии. Проблема, однако, в том, что если это гибрид, то бесплодный гибрид, не обладающий способностью самовоспроизводства. Сталинский авторитаризм как управленческая система был гораздо более цельным и по-своему эффективным. Какие-то его механизмы, в частности горизонтальную ротацию управленческих кадров в регионах или элементы номенклатурной системы, воспроизвели и в нашем политическом устройстве. В последнее время не только в политических, но и в экспертных кругах раздаются призывы к усилению авторитаризма с целью, прежде всего, ужесточения дисциплины в бюрократии. Вряд ли, однако, это возможно без механизма массовых репрессий. А если так, то демократическим институтам нет альтернативы.

Спасибо за внимание.

Обсуждение лекции

Борис Долгин: Предположим, вы надеетесь, что вас кто-то во власти услышит. Что бы вы посоветовали сделать, чтобы систему модернизировать, сделать ее более адаптивной, но в то же время не создать опасности слома, опасности краха системы, который естественно пугает людей, в ней находящихся?

Николай Петров (фото Наташи Четвериковой)
Николай Петров (фото Наташи Четвериковой)

Николай Петров: Мне кажется, что абсолютно безопасных рецептов изменений нет, но нет и безопасных рецептов отсутствия изменений. Система уже находится в ситуации очень серьезного риска слома. Осознания этого нет, и в этом ее главная беда. Она не понимает, что это уже почти «Титаник» после столкновения с айсбергом, и надо предпринимать резкие и очень радикальные действия, чтобы изменить ситуацию к лучшему, обеспечить плавучесть корабля. Не понимает именно потому, что она так устроена, потому что это огромный динозавр, у которого наверху есть буквально 2-3 человека, способных оценивать общесистемные эффекты.

В чем я вижу сейчас главную проблему? В том, что в конце второго путинского срока мы сформулировали экономическую стратегию, пришли к внутриполитической доктрине, которая почти реализована, и сформулировали внешнеполитическую стратегию. С тех пор произошли колоссальные изменения. И эти изменения правительство пытается как-то учесть в своих действиях в экономической сфере. Но ревизии всех этих постулатов и планов, в соответствии с которыми действуют отдельные винтики системы, как не было, так и нет. Каждый конкретный участок системы работает в соответствии с теми инструкциями, которые получил год назад. И выполняет свою частную задачу, скажем, обеспечить нужные результаты выборов. Проблема в том, что эффективность при решении частной задачи может входить в противоречие с изменившимися интересами системы в целом. Те же, кто сидят на самом верху и сделали систему такой, что никто кроме них не может систему поправить, безумно заняты и не в силах заниматься всем на свете, включая очень частные вещи.

Это очень серьезная системная болезнь. И рассчитывать на то, что кто-то придет с конкретным планом изменения системы, не стоит. Надо не пытаться менять все элементы системы в соответствии с утвержденным новым планом, а надо дать системе толчок, чтобы она оказалась способна к саморазвитию, изменению и приспособлению. Ведь главная ее проблема в жесткости, в том, что она раз и навсегда сделана как конвейерная линия, которая не приспосабливается сама к ситуации. В качестве такого системного толчка, который мог бы побудить систему к политической эволюции, я вижу восстановление двух важных вещей.

Первое – это выборы в том виде, в котором они должны работать в любой политической системе. Что такое выборы сейчас у нас? Это слабая функция легитимизации власти, которая становится все более слабой по мере того, как люди перестают на них ходить. А выборы – это прямая и обратная связь власти с обществом, конкуренция, формулирование повестки дня, обкатка программ и поиск эффективных стратегий, это обучение. Всех этих функций система лишена из-за того, что превратила выборы в то, чем они являются сейчас. Второе - восстановление элементов федерализма. Без этого просто крах. В такой огромной стране, как наша, нельзя принимать решения без учета интересов разных регионов. Невозможно, чтобы центр взял на себя всю полноту власти и ответственности. Он с этим уже не справляется. Единственный выход – в передаче частичной власти и необходимых для нее ресурсов на региональный уровень. Это даст толчок к развитию системы, к слому или эволюции тех механизмов, которые устарели, и к появлению новых.

Владимир Молотников: Вы говорите об отсутствии независимых СМИ. Но есть Рен-ТВ, Эхо Москвы, ваш ресурс, организующий все это. Вы зависимы? Но не об этом речь. Вы говорите, что нет обратной связи. Правительство предлагает некую системную меру – монетизацию льгот. Происходит ее обсуждение, в ходе которого вносится 500 поправок. И что происходит? Общество эту монетизацию в том виде не принимает. Что же делает правительство? Продолжает упорствовать. А что было раньше? Монетизация льгот – вопрос немаловажный, но сравнительно маловажный по сравнению, скажем, с приватизацией нефтегазового комплекса. Как тут насчет обратной связи, обсуждения и т. д.? В вашей лекции отсутствует исторический момент. Ваш тезис о том, что события, связанные с кризисом, не сразу трансформируются в политическую активность масс, просто нелеп. Обратите внимание на Прибалтику. Вот прямо сразу трансформировался! Едва люди потеряли будущее, сразу вышли на улицы! И неспособность власти реагировать на мелкие кризисы? События в Южной Осетии – прекрасная реакция. Проблема праворульных автомобилей в Приморском крае. И местные, и федеральные власти нормально, вполне профессионально на них реагируют. Неспособна реагировать была предыдущая система. Я не говорю, что действующая система реагирует идеально. Но отсутствие сравнительно-исторического подхода приводит к тому: «Господа, какой ужас! Кадровый резерв страны определяют какой-то Нарышкин и какой-то Сурков!» Нет, его должен определять научный совет Карнеги-центра, избави нас бог от этого.

Николай Петров: Боюсь, что если я полно отвечу на все прозвучавшие вопросы, времени для других просто не останется. Я начинал с отсутствия какого-то нормативного подхода, изначальной установки по поводу того, что хорошо, а что плохо. Мне кажется, что анализ, который я пытался представить, исходит не из того, хорошо или плохо это с точки зрения соответствия каким-то образцам или какому-то идеалу, а из того, работает или не работает. Это очень важно иметь в виду, объясняя, почему власть права или не права. Мы постоянно слышим, что перейти на срок в 6 лет для президента – это хорошо, потому что в демократических странах есть и 5, и 6 лет. Проблема не в том, какие винтики есть в других работающих механизмах, а в том, как они работают все вместе. И такого рода анализ необходим, чтобы разобраться, почему наша политическая система не так эффективна, как хотелось бы.

Лучше она предыдущей или нет? Предыдущая - это вообще сложный вопрос. Обычно под предыдущей системой понимают «лихие» ельцинские годы. Я не считаю их лихими. Но дело не в том, как я к ним отношусь. А в том, что в нынешней политической системе оказались реализованы многие планы, идеи и эскизы, которые зрели в недрах ельцинской системы. Но тогда для их реализации не было такого важного и простого элемента, как наличие денег, чтобы усилить центр, государство, федеральную власть в целом и т. д. Сейчас они появились. Я бы предложил такой взгляд на эволюцию системы. Зачем нам сравнивать с 13-м годом и говорить, насколько выросло у нас производство пшеницы? Давайте посмотрим, как система развивалась сама. И мы увидим, что в первый путинский президентский срок происходило усиление государства и восстановление его роли там, где оно оказалось слабым не потому, что Ельцин был хуже Путина, а потому, что у Кремля не было ресурсов, которые появились в силу высоких цен на нефть. Это восстановление заняло весь первый путинский срок, который завершился арестом Ходорковского осенью 2003-го года. Дальше система продолжила двигаться в том же направлении. Она не остановилась, но продолжение движения начало нести негативные черты. Централизация в ситуации, когда есть региональный сепаратизм и когда страна представляет собой неуправляемую вольницу средневековых княжеств, – это одно. А централизация сверх той необходимой золотой середины, которая, на мой взгляд, к 2003-му году была достигнута, – это другое. Это уже сверхцентрализация. И это стало возможным потому, что никаких рамок или ограничений в этом своем развитии система не увидела.

Когда я говорю о кадровом резерве, я говорю о том, что нужны механизмы, а не хорошие эксперты вместо плохих. Я уважаю Владислава Суркова и не думаю, что многие люди на его месте смогли бы действовать более эффективно. Но это не значит, что предложенный кадровый резерв как-то способен решить проблему. Тот подход, о котором вы говорите, всегда был. Всегда глава администрации или его заместитель имели какой-то список. Оттого, что сейчас этот список обнародован, существо дела не меняется. А существом является недостаток их подготовки и наличия этих самых кадров.

Другой пример - монетизация. Это огромный сюжет, когда ни парламент, ни губернаторы (была, если помните, робкая попытка губернаторов из Сибири, они написали письмо, потом с этим долго разбирались и многих наказали) не остановили систему. Ее остановил стихийный протест: люди вышли на улицы, и власть повернула реформы вспять. Такой механизм очень опасен. То есть система не может рассчитывать на то, что не политические партии, не каналы представительства региональных интересов, а толпы людей побудят власть изменить то или иное неправильно принятое решение. Далее. Вы сами привели очень хороший пример. Решение по поднятию пошлин на использованные импортные автомобили. Это очень хороший пример того, как решение принимается под воздействием одной конкретной силы, нарушает интересы многих других сил, приводит к массовым социальным протестам и к риску нестабильности, которую система провоцирует сама. Здесь важно не только то, что нет механизма учета интересов, который бы позволял это сделать на уровне принятия решений, но нет и механизма оценки региональных последствий тех решений, которые принимаются на федеральном уровне.

Борис Долгин: Маленькое уточнение. В ситуации с монетизацией льгот опасения экспертов не повлияли на трансформацию решений. А в случае в приватизацией как раз было очень массовое обсуждение, и законодательство о приватизации менялось неоднократно - отчасти в соответствии с общественным давлением. Другой вопрос – все ли оказались довольны. Но то, что этот механизм активно обсуждался и трансформировался под воздействием обсуждения, - факт.

Евгений Тесленко: Приватизация проходила по Указу Президента. Какое обсуждение?

Борис Долгин: Обсуждение проходило в течение начала 1990-х очень активно. И основанием для приватизации был не только Указ.

Евгений Тесленко: Вы говорите, что действующая власть проводит неэффективную управленческую политику. С вами многие, в том числе я, не согласны. Я не абсолютно несогласен, а локально. Вы сказали о защите от дурака и перечислили 5 пунктов. В вашей статье, которая появилась на сайте «Полит.ру», три пункта, и там более резко. С тем, что вы констатируете, я в основном согласен. Но не с вашими оценками. Первое - самостоятельный парламент. В 93-м году очень самостоятельный парламент защищал нас от дурака. Губернаторы. Извините, но у нас не два сильных губернатора: Лужков и Шаймиев. Их значительно больше. И Кадыров и т. д. Другое дело, что сейчас некоторые назначения их совершенно необъяснимы. Как Турчак, например. Далее. Совершенно непонятно ваше отношение к Совету Федерации. Оно просто ошибочно. В оценке. Ухудшающий закон. Но десятилетний ценз никогда не работал. Не было его. Пугачев, Нарусова. Пример с Нарусовой может стать очень серьезным знаком. Потому что я очень сомневаюсь, что Оюн взял так просто и подговорил свой клан, чтобы противодействовать другим конкурентным кланам. Подговорил так, чтобы в угоду Пугачеву проводить какие-то инсинуации в пользу Нарусовой. Хотя и Пугачев, и Нарусова его поддержали. Затем вы называли выборы. Я вас уверяю на своем небольшом опыте участия в тридцати выборных кампаниях, что в некоторых регионах действительно нужно назначать. В некоторых должны быть общенародные выборы. Россия разная. То, что творится в Дагестане и в той же Туве... Нельзя по аналогии смешивать это с Москвой и Петербургом. Причем технически это достаточно просто исполнимо. На мой взгляд, в сложившейся ситуации действия власти достаточно эффективны: все, что нужно, зацементировано, все, что нужно, куплено, включая те же СМИ. Вы говорите, что они разгромлены. Никто их не громил – они сами себя продали. Подавляющее большинство. Так что я думаю, что с эффективностью пока что все в порядке. К сожалению, не могу разделить с вами оптимизм.

Борис Долгин: Если я правильно понял вашу мысль: государство достаточно эффективно - и это скорее плохо?

Евгений Тесленко: Да.

Николай Петров: Мне кажется, что мы можем делать разные выводы из одной и той же информации. Я совершенно не занимаю позиции недоброжелателя в отношении власти, который потирает руки и говорит: «Вот теперь ты сломаешь себе шею!» Я с ней нахожусь в одной лодке. И ее проблемы – это больше, чем чьи-то корпоративные проблемы. Это и мои проблемы как гражданина, который очень сильно от власти зависит. Так что моя позиция заключается не в том, чтобы кого-то или за что-то клеймить, а в том, чтобы увидеть какие-то неэффективные политические механизмы, которые еще можно как-то подправить и изменить.

Я соглашусь с вами, что для разных регионов могут действовать разные системы определения губернаторов. Проблема ведь не только в том, выбирается губернатор прямым голосованием или нет. Согласитесь, что губернаторские выборы до поворотного 2005-го года очень сильно контролировались Кремлем. Проблема в том, учитываются ли мнения и интересы региональной политической элиты, и из каких критериев исходит власть. Есть два главных: лояльность Центру и эффективность в решении проблем региона. Сейчас доминирует лояльность. Губернатор, которого вы назначаете неизвестно откуда в регион, где он никого не знает, по определению лоялен. Второй критерий – эффективность, которая связана с тем, способен ли этот губернатор выполнять ту роль, которая от него требуется в ситуации кризиса. Мой тезис в том, что, хотя я с самого начала был против отказа от выборов губернаторов, в ситуации экономического благоденствия, когда от губернаторов требовалось рапортовать и распределять какие-то ресурсы, примат критерия лояльности над эффективностью, по крайней мере, был не очень опасным для системы. Система с ним работала. В ситуации кризиса нам всем необходимо, чтобы губернатор оказывался в состоянии взять кризис у себя в регионе под контроль. То, что случилось в Карачаево-Черкесии, когда вмешался Дмитрий Козак и разрулил ситуацию, может случиться в любой момент и не только на Северном Кавказе. Я сомневаюсь, что многие губернаторы будут тогда в состоянии сыграть ту позитивную роль, которую сыграл полпред Президента.

И последняя иллюстрация к тому, о чем вы говорили. Возьмите кризис 98-го года. Ельцин – крайне непопулярный президент. Это не разрушило политическую систему в целом, потому что был сильный Совет Федерации. Да, он был неудобным для Кремля. Да, там сидели губернаторы и спикеры, и с ними надо было и сложно было работать. Но это была база политической стабильности. Которая, вместе с Думой, обеспечила тогда относительную политическую устойчивость. Сейчас ничего этого нет. Сейчас ни Дума, ни Совет Федерации не могут сыграть роль такого стабилизатора. Единственным ресурсом политической стабильности является высокий рейтинг доверия одного лица. И это страшно опасная ситуация по двум причинам. В ситуации кризиса, особенно долгого (а особой надежды на то, что он будет недолгим, нет), невозможно держать высоким рейтинг главного лица в стране. Рано или поздно он падает. И те колоссальные ресурсы, которые тратятся сейчас на то, чтобы он сохранялся, оправданы в нынешней системе, потому что если рейтинг упадет, нет никакой другой основы для политической стабильности. Но тратя ресурсы на то, чтобы сохранять популярность Президента, а теперь премьера с Президентом, в ситуации глубокого кризиса, надо все время строить какие-то резервные механизмы, которые заработают, когда ресурсы кончатся. А так они кончатся - и мы окажемся в очень тяжелой ситуации.

Борис Долгин: Мне показалось, что возникло легкое непонимание. Правильно ли я понимаю, что ваша характеристика региональных руководителей, которые не Лужков и не Шаймиев, относилась только к назначенцам? Или ко всему составу?

Николай Петров: Во-первых, сейчас практически нет не-назначенцев. Все стали назначенцами с января 2005-го года.

Борис Долгин: Я имею в виду последний период.

Николай Петров: Есть целый ряд губернаторов ельцинского поколения, которые были переназначены и которые имеют в прошлом опыт работы как публичные политики. Их не два, пусть с десяток-полтора. К названным можно добавить ряд глав в этнических республиках. Еще есть Аман Тулеев, Эдуард Россель. Это крайне мало.

Евгений Тесленко: Дело не в этом. Мой тезис был такой. Способность губернаторов бороться с кризисом не зависит от того, были ли они выбраны или назначены. Она зависит скорее от тех ресурсов, которые за ними стоят. У меня есть большой вопрос. Я бы с удовольствием послушал о реальных институтах и рычагах власти, то есть о финансовой стороне. Вы наверняка прекрасно знаете, как выборы шли, кого пускали и не пускали. Кстати, о Сочи тут тоже отдельный разговор. Финансовая сторона власти. Как она резонирует на чаяния народа, малого бизнеса и т. д.

Николай Петров: В двух словах. Я не буду раскрывать секреты, которых и сам не знаю, и говорить о том, сколько, кто и кому платит, чтобы быть назначенным губернатором. Скажу о другом, об очень общей картинке. Что происходило раньше? Был некий пирог, который делили основные политические и бизнес- элиты и группы влияния. Пока этот пирог постоянно рос, конкуренция меду ними была, но дружеская. В ситуации кризиса пирог начинает резко уменьшаться. Пока эти уменьшения компенсируются из федеральных средств. Все основные бизнес- и политические группы не лишаются источников своих доходов. Но эта ситуация очень скоро изменится. Мы сейчас видим ужесточающуюся политическую конкуренцию. Она станет гораздо более жестокой, когда будет идти речь о выживании той или иной группы, а на все группы ресурсов не хватит.

Вопрос из зала: Все зацементировано. Откуда могут возникнуть проблемы?

Николай Петров: Что касается зацементированности, то не надо строить иллюзии относительно того, насколько это все прочно. Мы видели недавно целый ряд примеров, когда выламывались звенья, казалось бы, абсолютно зависимые от федерального центра в тех же регионах. Проблему я вижу в другом. Этот факт зацементированности в условиях землетрясения, которым является кризис, с целым рядом разнонаправленных толчков, является губительным для системы. Сейсмостойкой является система, которая имеет амортизаторы и гибкость. Она в состоянии гнуться, но не ломаться и падать. Какой толчок будет решающим, сказать никогда невозможно. Но я бы сказал, что на Северном Кавказе у нас и до кризиса взрыв мог произойти в любое время по самым разным причинам, поскольку проблемы там копились много лет - если не десятилетий. И сейчас они достигли очень серьезного, критического уровня. Когда падает финансирование, падает тот единственный способ сохранения очень хрупкого баланса политических и этнических сил, который там поддерживался. Это очень опасно.

Тут прозвучала оценка Рамзана Кадырова. Наверное, Чечня будет последним регионом, который недополучит денег. Но все остальные регионы, тот же Дагестан, представляют собой не менее, а иногда и более взрывоопасную ситуацию. И никто не скажет точно, что и когда там произойдет. Далее. У нас очень тяжелое наследие, очень тяжелая структура не только отраслевая, но и территориальная – хозяйства и расселения. То, о чем говорил Гонтмахер. Если в заводском поселке останавливается промышленное предприятие, ничего другого нет, а ближайший город или поселок на расстоянии больше 100 километров, как можно на это реагировать? Можно либо поддерживать неэффективные предприятия, что делает отчасти правительство, либо эвакуировать население целых городов. И таких городов очень много. И когда и где с ними что-то произойдет, не ясно. Возьмите Байкальский ЦБК. Пока это единичный пример, там можно устраивать какие-то ярмарки вакансий и людей куда-то разбирать. Но здесь ведь есть эффект критической массы. И на Урале, и в некоторых сибирских регионах эта масса почти достигнута. Дальше достаточно небольшого толчка, чтобы произошел социальный взрыв.

Павел: Вы говорите, что выборы могут стать толчком, который может спасти систему. А откуда возьмутся альтернативные партии и конкуренция, если «Единая Россия» практически раздавила тех, кто были. А мне кажется, что партии 90-х не были реальными партиями. И второй вопрос. Насчет стабилизации системы. Мне пришел в голову такой компромисс. Допустим, на каком-то региональном уровне позволяется определенная выборность. Но для того, чтобы сохранять контроль, федеральные округа разделяются на небольшие, условно говоря, воеводства, где находится представитель Президента. И разделяются полномочия. Локально-хозяйственные вопросы, которые не релевантны для политической стабильности, решаются выборными людьми. А вопросы стратегической стабильности, чтобы не было расползания регионов, решаются из Москвы.

Николай Петров (фото Наташи Четвериковой)
Николай Петров (фото Наташи Четвериковой)

Николай Петров: Нет борьбы за пост мэра или губернатора? Есть. Другой вопрос, по каким основаниям идет конкуренция, и кто в ней побеждает? Посмотрите, что произошло с нашей системой. Мы перешли от практики обсуждения и принятия решений в Парламенте к практике нулевого чтения, которое по сути дела и является механизмом некоторого согласования некоторых интересов. Другое дело, что это механизм не публичный, непрозрачный, и он исключает многие интересы из своей деятельности. Точно так же на этапе отбора кандидатов происходит конкуренция внутри «Единой России», а иногда она вырывается и наружу. Мне кажется, что чем дальше, тем больше мы будем видеть случаев открытой конкуренции, нелояльности и неповиновения принимаемым партийным решениям. «Единая Россия» постепенно превращается хоть в какую-то, но политическую партию.

Сравнение ее с КПСС сейчас абсолютно не работает. КПСС была той силой, которая принимала решения и отвечала за них. «Единая Россия» такой силой не является. Это некий механизм реализации решений, которые принимаются не внутри «Единой России». Другие политические партии, кроме, может быть, КПРФ, просто не существуют. Через год, мне кажется, мы увидим совсем другой политический ландшафт. Сохранятся в нем нынешние партии или нет, или они послужат перегноем, из которого вырастет что-то новое? Это другой вопрос. Но политическая партия должна быть реальным механизмом, реальным инструментом. Если вам кажется, что других альтернативных сил нет, можно от выборов по партийным спискам вернуться к выборам по одномандатным округам или, по крайней мере, резко усилить эту одномандатную составляющую, которая дает вполне работоспособные и неплохие результаты.

Что касается комиссаров из Москвы, то это подход, который практикуется, но не работает. Мы это проходили и при Ельцине, когда назначали глав администраций, а при них были полпреды президента, которые выполняли функцию комиссаров. Чтобы не было жесткой и открытой конкуренции между ними за власть, одним давали ресурсы, а ресурсом других была близость к президенту. На первых порах эта система работала как переходная, затем постепенно она выродилась. Если мы опасаемся, что регионы перестанут слушать федеральный центр, станут самостийно что-то делать, это произойдет независимо от того, пошлем ли мы Фурманова к Чапаеву или нет. Важно создать такой механизм, в котором те же регионы будут иметь возможность реализовывать свои интересы и соизмерять их с интересами других регионов, и не будут ощущать федеральную власть как нечто, совершающее глупые и противоречащие их интересам действия. В такой системе никакого принципиального желания бросить все и вся и спастись в одиночку на льдине ни у кого не возникнет.

Борис Долгин: Вы высказали мнение, что представительная власть должна нести на себе стратегическое видение, а исполнительная может мыслить более короткими сроками. Так ли это? Ведь представительная власть обычно избирается с определенной частотой – там все привязано к избирательному циклу. Исполнительная власть, конечно, может меняться и обычно меняется по итогам выборов. Но не в большей ли степени она оказывается привязана к стратегии? Нет ли тут противоречия?

Николай Петров: Мне кажется, что нет. Надо просто посмотреть на реальные возможности и практику. В то далекое время, когда я принимал участие в подготовке и разработке решений во власти, меня поражало то, что люди, с которыми я сталкивался (а я сталкивался практически со всеми крупными представителями ветвей власти), не думали о завтрашнем дне. Все думали только о дне сегодняшнем. Причем я говорю даже не об интересах страны, а о личных, шкурных интересах. Такая была турбулентность, что никто не мог заботиться о том, чтобы сохранить кресло завтра. Они боролись за то, чтобы это кресло удержать сегодня. В условиях кризиса исполнительная власть неспособна на стратегически выверенные действия, особенно в нашей системе, где она монополизировала полномочия тогда, когда казалось, что это не влечет за собой монополизацию ответственности. А сейчас она вынуждена, как Ростехнологии, что-то с этим всем делать, а рук у нее не хватает. В этой ситуации власть представительная, власть, отвечающая за законотворчество, имеет принципиально другие возможности и резон, который связан не с тем, сколько человек планирует находиться в Парламенте. Когда это действующая система представительства, представитель заинтересован в том, чтобы те действия, которые он предпринимает, находили поддержку и соответствовали чаяниям тех, кто его делегировал. Когда в Думу исполнительная власть делегирует депутата, он способен думать только о том, нравятся ли его действия исполнительной власти. И разделения властей нет по определению. В ситуации, когда депутат получает мандат не из рук главы правительства, а от избирателей, у него совсем другие ориентиры. Не потому что это добрый человек, а потому что он поставлен в совсем другие условия. И в этих условиях он действует так, чтобы эта политическая система была более сложной и более устойчивой.

Алексей Чадаев: Я не буду касаться аналитической части вашего доклада. Но в структурной части есть один момент, который хочется уточнить. Я, как вы, наверное, знаете, уже четвертый год состою в Общественной палате, в Комиссии по региональному развитию. И поэтому я живо интересуюсь идеей, связанной с децентрализацией и восстановлением той или иной формы федерализма, особенно в антикризисной логике. Этот момент давайте попробуем немного разобрать. Как вы справедливо сказали, к концу второго срока путинского правления были приняты более или менее долгосрочные планы и стратегии, по крайней мере, заявленные, и декларирующего характера документы. Я имею в виду правительственную концепцию развития до 2020-го года, ряд отраслевых стратегий и т. д. Но было принято и несколько десятков стратегий развития каждого региона. А в регионах эти документы, далеко выходящие за рамки выборного цикла, обсуждались, разрабатывались, готовились и т. д. Сегодня, рассматривая идею передачи власти на уровень ниже, с центрального на региональный, как бы вы оценили готовность существующих региональных администраций и их уровень видения горизонтов проблем и понимания ситуации, связанной с кризисом, для решения той задачи, о которой вы говорите? Я понимаю логику удержания. Когда возникает конфликт, как в Карачаево-Черкесии, должен быть авторитетный политик с опытом публичного действия, чтобы выйти на улицу, разнять митингующих, не допустить кровавого столкновения и т. д. Но в какой мере отдача власти на региональный уровень способствует исправлению ситуации, например, в экономике? Совсем короткий иллюстративный момент. В статье «Новочеркасск-2009» Гонтмахера описывается ситуация, возникшая в городе, связанная с людьми, лишившимися работы и не имеющими возможность ее приобрести там, где они живут. Кто-нибудь анализировал, вследствие чего такая ситуация возникает или последствиями какой региональной политики она является? А я, объездив за три года более шестидесяти регионов, скажу, что эта ситуация во многом является прямым результатом политики местных властей и во вторую очередь – социальной политики федерального центра, направленной на то, чтобы гвоздями и шурупами приколотить людей к тому месту, где они в данным момент живут, посредством создания вакансий, выделения жилья в рассрочку, поддержки ипотечных программ, чтобы люди не уезжали. Потому что региональная власть понимает борьбу за демографический потенциал региона как борьбу с отрицательной миграцией. Сегодня, если мы отдаем власть на уровень региона, они будут и дальше приколачивать людей к месту, где они живут, чтобы люди паче чаяния не сорвались и не уехали за деньгами туда, где эти деньги водятся. И это заблокирует всякую возможность круговой повинности на неопределенно долгий срок. Похожие примеры можно привести в самых разных срезах. Не окажется ли благой порыв к восстановлению федерализма катастрофой именно в силу непонимания общестранового горизонта экономической ситуации?

Николай Петров: Я во многом соглашусь с вами, хотя считаю, что пространственная структура хозяйства и расселения гораздо более устойчива, и в этом смысле является наследием куда более глубоким и далеким, нежели то, что вы описывали как попытки нынешних региональных властей сделать все, чтобы у себя что-то сохранить. В данном случае проблема не в том, кто виноват. Виноват ли Олег Дерипаска в том, что Байкальский ЦБК не может работать, или низкие цены, которые делают его работу экономически невыгодной, но проблема остается. Эта проблема – люди. И это проблема не только администрации Иркутской области, а страны и Кремля. Ее надо решать.

Здесь принципиально, что во время кризиса целевые функции немного другие. Это не максимизация выгод, а выживание. И речь идет не о том, чтобы кому-то с барского плеча передать какую-то власть. Вы прекрасно знаете, что власть никто никому никогда не отдает. Ее берут. Мне кажется, что сейчас ситуация такая, что только наличие у региональных властей власти в лице и полномочий и ресурсов способно каким-то образом обеспечить устойчивость. Невозможно проблемами каждого завода заниматься на уровне федерального правительство и комиссии Шувалова. Нужно дать способ и ресурсы региональной власти, чтобы часть этих проблем она могла бы взять на себя. Это надо рассматривать не как шубу с барского плеча, а как плечо, которое региональная власть потенциально способна, но сейчас не имеет возможности подставить в решении проблем, стоящих перед страной.

Представьте пожар. Глупо говорить, что у Центра в руках самый большой в мире огнетушитель. Нужно дать какие-то индивидуальные средства пожаротушения, чтобы максимально ослабить нагрузку на центральную власть. И это касается не только региональных, но и муниципальных властей, бизнеса. В каких-то областях правительство это делает, но не делает этого в отношениях между центральной, региональной и муниципальной властью.

Про стратегию. Коль скоро вы ездили по регионам, вы знаете, что эти стратегии – очень специфический жанр. Мое отношение к нынешним региональным (как, впрочем, и к федеральным) стратегиям примерно такое же, как ваше отношение к тому, о чем я здесь говорю. Я во многом не согласен в констатации и абсолютно не согласен в плане выводов. Это документы, которые не являются стратегиями в полном смысле этого слова. Мы сейчас делаем работу о взаимоотношениях власти, бизнеса и общества на примере четырех регионов. Мы пытаемся детально проанализировать и финансовые сюжеты того, как это работает, и стратегии. У нас Иркутская, Оренбургская, Астраханская и Мурманская области, где мы специально работали. Как только это выйдет, надеюсь, что через месяц-два, я надеюсь передать это и в вашу комиссию.

Борис Долгин: И мы с удовольствием опубликуем.

Вопрос из зала: Вы говорили о тех изменениях, которые во власти происходят, и о формировании субститутов. На ваш взгляд, что является субститутом организованной протестной оппозиции? Складывается впечатление, что растет протестный потенциал. Но власть этого не замечает. С одной стороны, потенциал не выливается в ожидаемые властью формы, с другой – традиционные соцопросы и исследования не улавливают его.

Николай Петров: Я пока не вижу таких субститутов. Мы можем говорить о том, какие формы выражения это имеет. Мне кажется, что то, о чем говорилось, скажем, на президентском совете по содействию развития институтов гражданского общества. Оттепели нет, но есть некоторая разморозка. И в этом есть позитивное влияние кризиса. Та патерналистская модель, которая была построена в отношениях власть – граждане и центр – регионы, базировалась на колоссальных финансовых ресурсах. Сейчас эти ресурсы тают, и она волей-неволей должна меняться. Мне кажется только, что в этих изменениях и перестройке заинтересована сама власть. Ситуация такая: есть плотина, вода за которой прибывает из-за того, что происходит разморозка. Она вот-вот пойдет через край. А вы в счастливом неведении подмазываете и подкрашиваете построенную без расчета на паводок плотину, не готовите никакие аварийные каналы, по которым будет сливаться эта вода. Применительно к нашей политической системе это может привести к тому, что вместо относительно лояльных оппозиционных политических партий вся протестная социальная энергия хлынет без русла, разрушит плотину. Это будет бунт, выплеск антисистемной, а не условно созидательной энергии, которая может систему изменить, но не разрушает ее полностью.

Григорий Чудновский: Я согласен с вами, что эти объявленные мероприятия, связанные с переустройством политической системы, неэффективны, если кризис будет продолжаться, на что похоже. Но тогда такой вопрос. Нет ли у вас ощущения, что власть, понимая, что этот большой огнетушитель может не сработать, создает или содействует… или даже без ее ведома формируется латентная система влияния? Есть мозговые и финансовые центры, которые сейчас не объявлены. Есть и другое. Нет ли у вас ощущения, что резервная система существует, может быть, и без ведома Кремля?

Николай Петров: Мне кажется, что масштабы проблемы и страны таковы, что строить какие-то иллюзии относительно того, что на поверхности ничего не видно, а на самом деле ведется мощная подготовительная работа, не приходится. В том числе и потому, что в ситуации хаоса нужны не просто жесткие силы, которые могут выставить пятьсот или тысячу штыков. Нужны какие-то институты, которые могут опираться на доверие и на поддержку. Если их нет, то в ситуации кризиса возникает кто-то, кто говорит: «Я решительный, жесткий и у меня есть люди с дубинками», - а это не работает.

Григорий Чудновский: А церковь?

Николай Петров: Этот институт есть, он пользуется доверием граждан, но он не является инструментом, который в случае пожара может помочь системе спастись. Скорее он является инструментом, когда вы поняли, что спастись не можете, и находите в этом силу, чтобы не отчаяться в последний момент. Я говорю о политических институтах, о механизмах, которые в состоянии будут справиться с теми проблемами, которые не просто абстрактно возможны, а которые обязательно возникнут в одном или другом месте. Здесь говорилось о реакции центра на социальные протесты во Владивостоке. Это понятная вещь. У власти всего два генеральных инструмента: жесткая сила (потому что если она не жесткая, возникает иллюзия, что таким образом, организуя акции протеста, можно давить на власть и чего-то добиваться), либо полное умиротворение, как во времена монетизации. Оба механизма имеют очень серьезные ограничения, в том числе и ресурсные. Вы не можете перетасовать все ОМОНы и посылать ОМОН из Владивостока в Москву и наоборот. Как только это будут не единичные случаи, а 2-5, вы уже столкнетесь с огромной проблемой при жестком реагировании. То же самое и при умиротворении. Это реальные проблемы, и надо готовиться к их решению.

Владимир: Вы проанализировали 2000-е годы и констатировали, что властные полномочия сконцентрированы в Кремле. А если рассмотреть проблему в контексте компаративистики. Если властные полномочия передать на уровень регионов, мы получим уже 90-е годы, которые были абсолютно не эффективны с социальной точки зрения. Проблема коррупции не снимается абсолютно. Поэтому общее резюме. Получается, что вся постсоветская история страны приводит к следующему. Если существует конкурентное политическое пространство, где губернаторы являются серьезными политическими субъектами конкуренции, социальная политика все равно неэффективна. 2000-е годы – фактически монопространство без конкуренции. Тоже неэффективно. Коррупционная составляющая была как тогда, так и сейчас. Какой выход?

Николай Петров: С учетом истории нашей страны, ваша логика не оставляет никаких надежд ни на что. Вы легко можете подобрать иллюстрацию к тому, что отпускать вожжи плохо, затягивать плохо, и что ни делай – все равно получится то, о чем говорил Черномырдин. Мне кажется, что 90-е годы при всех сложностях и издержках того, что было, были некоторой протосистемой, в которой были протоинституты. Там не было федерализма как развитой политической системы. Там были элементы федерализма, которые могли развиваться или не развиваться. 2000-е годы, которые вы называете более успешными, принесли сначала ликвидацию экстрима 90-х годов, а потом цементирование того, что, может быть, и не безумно хорошо, но расцветало. Это же просто принципиальный подход. Местное самоуправление, например. Много ошибок, много проблем, мэры воруют и т. д. Один вариант – это готовиться и работать и постепенно эволюционировать. Другой вариант – покрыть нехороший газон асфальтом и говорить: «Посмотрите, как у нас ровно и хорошо!» Проблема нашей нынешней системы в том, что она перекрыла каналы и возможности к саморазвитию. Она механическая. Она не живет, не развивается, не приспосабливается. А система ельцинская была живой системой. И какие-то элементы этой системы в позитиве мы имеем сейчас. Но многих и не имеем.

Вопрос из зала: Меня удивило, что авторитарную систему 90-х – 2000-х годов вы начали рассматривать в категории демократических институтов. Свою лекцию вы начали с Совета Федерации. Давайте вспомним. В нем на постоянной основе работали руководители заксобраний и губернаторы. Институт этот просто штамповал ранее принятые законы. Тем более, в Конституции записано, что если в течение 2-х недель они закон не утверждали, он автоматически вступал в действие. Таким образом, основная задача не выполнялась. Это был орган, штампующий закон. Где ставят апостиль. Теперь о нынешнем. Он зависит от финансово-промышленых групп.

Николай Петров: Мне кажется, что есть некоторый идеализм в разделении Кремля с одной стороны и финансово-экономических групп – с другой с картинкой, что так отчитываются перед политиками, а так – перед олигархами. Эта схема не так работает. Просто те самые финансово-промышленные группы, которые вам не нравятся, которые раньше ходили на выборы и через пусть контролируемые, но публичные выборы проводили своего кандидата, теперь идут в Кремль и проводят своего же кандидата помимо публичной политики. Что же касается Совета Федерации, то такого рода доводы звучали, когда предлагалось его реформирование. Но давайте будем реалистами. Что мы видим сейчас? СФ состоит из людей, которые являются назначенцами Кремля и региональных политических элит. В каждом случае пропорция может быть разной. Проблема в том, что они, в отличие от губернаторов, не являются кровно заинтересованными в том, чтобы проводить интересы своего региона.

Нет ничего плохого о губернаторах, что вы могли бы сказать, а я бы с этим не согласился. В данном случае я говорю не о людях, а о тех институциональных рамках, в которых они действуют. Я считаю, что выбираемый губернатор-бандит, отвечающий перед своим населением, институционально лучше, чем тот же самый человек, назначенный Кремлем и отвечающий перед Путиным и Медведевым. И в Совете Федерации, я считаю, что губернатор, приезжающий в Москву 2 раза в месяц, гораздо важнее для региона, чем банкир или отставной генерал, который чаще сидит на заседаниях, но не имеет ни интереса, ни представления об интересах этого региона. Для чего нужна верхняя палата? Ее функция – это не законодательный процесс, а контроль над тем, чтобы законопроекты, которыми профессионально занимается Дума и ее аппарат, не противоречили явно интересам регионов, которые сенаторы там представляют. Иначе зачем нам надо было иметь двух сенаторов от каждого региона, а не просто 200 профессиональных москвичей? Поэтому мне кажется, что и в отношении СФ, и в отношении губернаторов проблема в механизме и в интересах, а не в персоналиях.

Вопрос из зала: Какую роль играют молодежные движения, партии и т. д. в этом пространстве? И второе. Медведев сейчас открыл свой блог, став ближе к народу. Что вы скажете об этом?

Николай Петров: Что касается молодежи, то у меня с ней связаны большие надежды. Как в старом английском анекдоте, где мальчик молчит-молчит-молчит, а в 12 лет говорит: «Мама, гренки подгорели!» На вопрос, почему он до этого молчал, он отвечает: «До этого все было в порядке!» Может быть, этим объясняется и нынешняя пассивность молодежи. Здесь я выступаю сторонником идеи двух электоратов. Мне кажется, что когда мы анализируем электоральное поведение и подвижки в нем, мы смотрим на вымирающее поколение, к которому принадлежат многие присутствующие, включая меня, - людей, сформировавшихся в советское время, голосующих по-разному, но продолжающих голосовать. А тем временем выросло уже новое поколение людей без опыта жизни в советское время, людей, которые не ходят на выборы, потому что не видят в этом смысла. Но их электоральные симпатии, когда они проявятся, будут абсолютно другими. Это будет революция в электоральном поведении. В этом смысле молодежь, когда она поймет, что ее существование зависит от того, что происходит в стране, будет очень позитивной. Что касается блога, то тут ситуация очень простая, по-моему. Медведев – это виртуальный Президент, который очень активно действует в виртуальном пространстве. Он делает заявления, посылает сигналы, причем, очень разнонаправленные. Он общается с людьми, и это замечательно. Я просто не вижу никакой институциональной роли, кроме PR, которую он выполняет. Но мне очень нравится, что он общается с людьми. Правда, хотелось бы, чтобы его функции имели бы больше отношения к создании политической системы, а не просто имиджа. Спасибо.

В цикле «Публичные лекции Полит.ру» выступили:

Обсудите в соцсетях

Система Orphus
Подпишитесь
чтобы вовремя узнавать о новых спектаклях, публичных лекциях и других мероприятиях!
3D Apple Big data Dragon Facebook Google GPS IBM iPhone MERS PRO SCIENCE видео ProScience Театр Wi-Fi Адыгея Александр Лавров альтернативная энергетика «Ангара» античность археология архитектура астероиды астрофизика аутизм Байконур бактерии библиотека онлайн библиотеки биология биомедицина биомеханика бионика биоразнообразие биотехнологии блогосфера бозон Хиггса британское кино визуальная антропология викинги вирусы Вольное историческое общество Вселенная вулканология Выбор редакции гаджеты генетика география геология глобальное потепление грибы грипп демография дети динозавры ДНК Древний Египет естественные и точные науки животные жизнь вне Земли Западная Африка защита диссертаций землетрясение зоопарк зрение Иерусалим изобретения иммунология инновации интернет инфекции информационные технологии искусственный интеллект ислам историческая политика история история искусства история России история цивилизаций История человека. История институтов исчезающие языки карикатура католицизм квантовая физика квантовые технологии КГИ киты климатология комета кометы компаративистика компьютерная безопасность компьютерные технологии космос криминалистика культура культурная антропология лазер Латинская Америка лженаука лингвистика Луна мамонты Марс математика материаловедение МГУ медицина междисциплинарные исследования местное самоуправление метеориты микробиология Минобрнауки мифология млекопитающие мобильные приложения мозг моллюски Монголия музеи НАСА насекомые неандертальцы нейробиология неолит Нобелевская премия НПО им.Лавочкина обезьяны обучение общество О.Г.И. одаренные дети онкология открытия палеолит палеонтология память паразиты педагогика планетология погода подготовка космонавтов популяризация науки право преподавание истории продолжительность жизни происхождение человека Протон-М психология психофизиология птицы РадиоАстрон ракета растения РБК РВК РГГУ регионоведение религиоведение рептилии РКК «Энергия» робототехника Роскосмос Роспатент русский язык рыбы Сингапур смертность СМИ Солнце сон социология спутники старообрядцы стартапы статистика такси технологии тигры торнадо транспорт ураган урбанистика фармакология Фестиваль публичных лекций физика физиология физическая антропология фольклор химия христианство Центр им.Хруничева школа эволюция эволюция человека экология эмбриональное развитие эпидемии этнические конфликты этология Юпитер ядерная физика язык

Редакция

Электронная почта: politru.edit1@gmail.com
Адрес: 129343, Москва, проезд Серебрякова, д.2, корп.1, 9 этаж.
Телефоны: +7 495 980 1893, +7 495 980 1894.
Стоимость услуг Полит.ру
Свидетельство о регистрации средства массовой информации
Эл. № 77-8425 от 1 декабря 2003г. Выдано министерством
Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и
средств массовой информации. Выходит с 21 февраля 1998 года.
При любом использовании материалов веб-сайта ссылка на Полит.ру обязательна.
При перепечатке в Интернете обязательна гиперссылка polit.ru.
Все права защищены и охраняются законом.
© Полит.ру, 1998–2014.