Полiт.ua Государственная сеть Государственные люди Войти
26 июля 2016, вторник, 03:37
Facebook Twitter LiveJournal VK.com RSS

НОВОСТИ

СТАТЬИ

АВТОРЫ

ЛЕКЦИИ

PRO SCIENCE

ТЕАТР

РЕГИОНЫ

Лекции

Лучше поздно, чем никогда? Демократия, самоуправление и развитие в российской деревне

Мы публикуем полную стенограмму лекции, прочитанной американским социологом, сотрудником Всемирного банка, старшим специалистом по социальному развитию Отдела Европы и Центральной Азии, руководителем проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» Марией Амелиной 28 июня 2007 года в клубе - литературном кафе Bilingua в рамках проекта «Публичные лекции "Полит.ру"».

См. также:

Русская деревня глазами американского социолога
Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России (презентация в формате pdf)
Составляющие добродетельной власти и Чего хотят сельские жители России? (презентация в формате pdf)

Текст лекции

Мария Амелина (фото Н. Четвериковой)
Мария Амелина (фото Н. Четвериковой)

Предмет моего сегодняшнего выступления – самоуправление в сельской России. Эта тема настолько злободневна и актуальна, насколько недопонята и недоподнята в российских городах, в российском академическом сообществе и в российском политическом дискурсе. В России 27% населения живет в деревнях и селах. Примерно год назад, впервые за всю историю России, 38 миллионов сельских жителей получили формальное право управлять своими территориями. Что это значит? В правовом отношении это значит, что по закону о местном самоуправлении деревни и села, на территории которых проживает 1000 и более человек получили статус муниципалитетов, то есть, получили формальное право избирать свою законодательную и исполнительную власти, собственные формальные налоговые источники и право использовать долю этих ресурсов по своему усмотрению. За законодательными изменениями последовали административные. Были созданы 10 000 новых муниципалитетов, то есть, количество самоуправляемых территорий в России фактически удвоилось. Были избраны десятки тысяч глав сельских поселений (нелюбимое, но официально утвержденное название сельских муниципалитетов), сотни тысяч депутатов советов поселений. Происходит раздел имущества между сельскими муниципалитетами и районом, устанавливаются новые границы между поселениями.

Итак, сельские жители России, бесправные при всех режимах, получили реальное, юридически закрепленное право проявлять инициативу в организации своей общественной жизни, некоторые ресурсы, чтобы эти инициативы оплачивать и своих формальных представителей, наделенных полномочиями эти инициативы осуществлять. Хорошо это или плохо? Нужно ли сельским жителям России право управлять своей общественной жизнью? Каким образом они могут этим правом воспользоваться на практике? Способны ли они его активизировать, превратить в реальный инструмент для уравнивания своих гражданских прав с другими жителями страны, улучшения доступа к услугам и  ускорения своего экономического развития?

Это очень большие вопросы, и в большой стране на них может быть много противоречивых ответов. Не пробуя ответить на эти вопросы кардинально и однозначно, я буду говорить сегодня о том, что мы узнали о практике сельского самоуправления в первый год осуществления реформы. Мои наблюдения основаны на двух источниках информации. Первый – это подробное исследование отношений населения с местной властью, как назначенной, так и избранной и влияния характеристик территорий и самих жителей на динамику этих отношений. Второй – это наблюдения за результатами проекта, цель которого заключалась в практической помощи сельским поселениям в реализации формальных положений закона о самоуправлении на своих территориях, то есть в извлечении из полученных прав реальных выгод в форме действенного участия жителей в принятии экономических и социальных решений и мобилизации ресурсов для их осуществления.

Прежде чем продолжать, я бы хотела представить вам моих коллег, которые будут рассказывать вам более интересные вещи, чем то, с чего начну я. Здесь присутствует Вера Александровна Болотова, глава Андреевского поселения Oханского района Пермского края и Александра Визняк, сельский муниципальный консультант поселения Красная Улька, Майкопского района республики Адыгея. И Александра и Вера Александровна центральным образом участвовали в проекте “Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России” Это проект Всемирного Банка, о котором я только что говорила. Проект продолжался 2 года и закончился в этом году. Я также хотела бы рассказать о результатах первой волны исследований, которые этот проект сопровождают, и которые будут продолжаться 2 года после его окончания. Операционная, практическая  часть проекта была направлена на то, чтобы помочь сельским главам и сельскому населению совместно сформулировать приоритеты развития поселка\деревни  и найти способы реализовать три приоритета выделенные населением как самые важные. Исследовательская часть проекта должна ответить на два главных вопроса. Первый, более узкий – вопрос об эффективности развития сельского самоуправления  на территориях проекта по сравнению с контрольными территориями, то есть случайно выбранными деревнями в тех же районах, деревнями, в которых проект не работал, но которые находятся в похожих правовых, экономических, социальных, демографических условиях. Это очень важный вопрос, поскольку эффективность попыток ускорить развитие территории с помощью внешних действий не ясна не только в России, но и на мировом уровне. Второй, более фундаментальный исследовательский вопрос - вопрос о путях развития эффективного самоуправления, о том, в каких исторических, географических, социальных и экономических контекстах появляются поселения, способные более эффективно и уверенно управлять своей жизнью, несмотря на общенациональные ограничения для так называемого восходящего развития.

Чтобы задать теоретический тон этим рассуждениям хочется начать с названия доклада. Почему «Лучше поздно, чем никогда?» О том, почему поздно, здесь, судя по списку предыдущих докладчиков, говорили неоднократно. Россия пропустила несколько этапов как централизации так и децентрализации. Если мы будем говорить о централизации власти в демократическом ключе, такой централизации, которая сопровождалась разрушением ригидных феодальных структур и созданием общих рынков и общих капиталистических правил игры, то этот момент был по разным всем известным причинам упущен около ста лет назад. Хотя, как показывают наши исследования, упущен не совсем и не на всех территориях. Столыпинская реформа была короткой, но оставила след, который даже сейчас просчитывается в количественных данных, и разница эффектов этой реформы на разных территориях проекта велика.  И второй этап - децентрализация, которая сейчас серьезно охватила большую часть человечества, особенно Европу. Эта волна децентрализации основана на том, что в контексте новых коммуникационных технологий, повышения доходов и информированности населения, ресурсы территорий увеличиваются, местные доходы и компетенции растут, поэтому желание местных жителей самим выстраивать местные приоритеты становится адекватна финансовым возможностям многих территорий. В этой децентрализации у России есть возможность поучаствовать.  Практический и теоретический вопрос заключается в том, насколько население, в данном случае сельское, заинтересовано и готово участвовать в создании новых форм и форматов публичной жизни.   

Суть самоуправления в контексте европейской децентрализации в ХХI веке заключается в том, что местная власть из агента правительства превращается в агент населения. Вот парадигма, составленная Анваром Шахом  того, чем сейчас может являться местная власть (слайды). Я не буду зачитывать все эти пункты. Основа парадигмы состоит в том, что местная власть становится более прозрачной, более доступной и более гибкой: она может брать на себя дополнительные риски, связанные именно с теми мандатами, которые она получает от населения, а не от вышестоящих органов власти.

Исходя из этого, возникает вопрос, какое отношение это имеет к российской деревне. С одной стороны, печально, что пока имеет мало отношения. С другой стороны, и по структуре и по уровню образования, российская деревня очень хорошо вписывается в этот контекст. Более того, если мы посмотрим на «Закон о местном самоуправлении», который был принят в 2003-м году и вступил в силу в 2006-м, то мы увидим, что при всех недостатках новый закон дает возможность российским сельским поселениям развиваться более самостоятельно, более гибко использовать ресурсы территории и более непосредственно учитывать интересы населения в выборе пути развития и в оказании услуг. До реформы самоуправления в России было 14 000 муниципалитетов, теперь их стало 24 000. Все муниципалитеты, включая мелкие сельские поселения (подавляющее большинство в общем количестве муниципалитетов) обязаны выбирать свою власть, как исполнительную, так и законодательную. Сельские поселения также получили формальные бюджетные доходные источники. Это земельный налог, налог на имущество и проценты от других налогов. Несмотря на недостаточность этих финансовых источников, российская деревня получили невиданные до сих пор полномочия.

Я забыла сказать, почему развитие самоуправления особенно важно для российской деревни. Как вы знаете, основным работодателем в деревне был колхоз. Появлялись колхозы достаточно кроваво и в начале перестройки политики и исследователи думали, что коллективные хозяйства, эти ненавистные насаженные конструкты, исчезнут первыми, но в первые же годы перестройки, выяснилось, что колхозы - одни из самых живучих советских институтов. Колхозы не только обеспечивали деревню работой, но и организовывали общественную и социальную жизнь, т. е. содержали детские сады, амбулатории – все основные социальные услуги села обеспечивались колхозами и совхозами. Уменьшение экономической роли колхозов привело к социальному и управленческому вакууму. Поэтому один из способов создания основы для развития современной российской деревни – отделение социальных институтов от экономических. Такое разделение с одной стороны дает свободу экономическим акторам заниматься своим непосредственным делом - быть прибыльными и конкурентными, а с другой – заполняет лакуну в оказании социальных услуг на селе. Для достойного выполнения этих социальных функций местная власть должна быть сильной и должна уметь отвечать на запросы населения.

Должна ли такая власть создаваться снизу или насаждаться сверху? Существует теоретическая и практическая стороны вопроса децентрализации. И та и другая обширны. Крайне упрощая теоретическую сторону вопроса, я буду говорить только о тех ее аспектах, которые обследованы эмпирически и от которых мы прямо или косвенно отталкиваемся в наших исследованиях. Исследования (я здесь буду говорить в основном о работе микроэкономистов и публичных финансистов) которые оценивают децентрализацию со знаком + (Жан Поь Фаге, Омар Азфар, Анвар Шах) подчеркивают положительную роль подотчетной и приближенной к населению власти в предоставлении более востребованных услуг, более равномерном распределение инвестиций между территориями, лучшую сочетаемость приоритетов власти и населения. Скептики (например, Даниил Тризман) с не меньшей убедительностью указывают на потенциал и практики захвата власти местными элитами, меньшую компетентность небольших по ресурсам и населению администраций.

Как эти теоретические соображения преломляются в практике организации местной власти в российской деревне, селе, ауле? Реальность расстояний и географической удаленности российских деревень такова, что местная общественная жизнь всегда организовывается на местах самими жителями в гораздо большей степени, чем в городах, поэтому, чем больше полномочий и возможностей у этой местной власти, тем полноценнее она может реагировать на нужды и пожелания населения. В отличие от пост-советских городов с традицией централизованного управления, в деревнях неформальное самоуправление было развито всегда, и роль неформального самоуправления стала особенно важна в перестроечные годы, годы управленческого вакуума, о котором я говорила выше. Во многих деревнях существуют советы ветеранов, которые помогают ветеранам, есть советы родителей и учителей, которые занимаются сложными детьми, ремонтом и т.д. Наличие, а главное, корректная реализация закона о самоуправлении может способствовать усилению этих управленческих тенденций. Вот в общих чертах те соображения, которыми мы руководствовались, приступая к пилотному проекту “Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России”.

Коротко о дизайне проекта. Все региональные администрации в европейской части России получили приглашение на подачу заявок на участие в грантовом проекте по развитию сельского самоуправления. Ответили, что само по себе отрадно, больше половины. На основе заявок, предоставленных данных и подтвержденной готовности к сотрудничеству были выбраны 3 области: Пенза, Пермь и Адыгея. Мы хотели взять один северный регион, один центральный и один южный. Нам казалось важным, что один регион этнически не русский, так что мы могли проверить, насколько помощь в организации самоуправления может быть полезна в разных культурных контекстах. Но внутри регионов мы выбирали поселения случайной выборкой.

В самих поселениях или в близлежащих городах мы находили энергичных людей, которых обучали работе сельских муниципальных консультантов. Один из наших консультантов здесь присутствует, я Александру представляла. Дизайн обучающего и консультационного компонентов заключался в том, что знания и опыт очень квалифицированных специалистов в вопросах самоуправления, общественных финансов и публичного участия, таких специалистов, чей опыт и знания до деревни никогда не доходят, передавался сельским консультантам, причем не в форме занятий, а в форме кураторства в реальном времени. Это консультанты из Института экономики города в Москве и консультанты Института Урбанистики в Вашингтоне. Эксперты вместе с сельскими муниципальными консультантами помогали главам проводить бюджетные слушания, которые прописаны в новом законе, и делать это так, чтобы они имели смысл, чтобы разные группы населения имели возможность высказаться и реально повлиять на бюджетные приоритеты. И действительно, разные группы населения участвовали в выработке актуальных проектов. Сельские консультанты помогали достичь обозначенные и достижимые цели из тех, которые были заявлены населением как приоритетные.

Я сейчас не буду подробно рассказывать о том, какие цели были достигнуты и каким способом. Пусть об этом лучше расскажет тот, кто их достиг. Я бы хотела сказать, что во всех проектных поселениях хотя бы минимальная программа, то есть реализация трех главных приоритетов, высказанных населением, и юридическая помощь в создании подзаконных актов, необходимых для того, чтобы закон заработал на местном уровне, была достигнута. Помимо этого, особо ценным было то, что мы называем эффектами второго ряда. Это те вещи, которые мы не планировали, но которые произошли. В некоторых поселениях были созданы муниципальные фонды, в некоторых - молодежные организации. В селах оказался неиспользованный потенциал самоорганизации. Когда сельским жителям дают возможность не формально и не насильственно участвовать в принятии решений по развитию своих территорий, а потом помогать в достижении тех целей, которые они считают для  себя важными, сельские жители такими возможностями пользуются. Я сейчас дам слово моим коллегам, а потом расскажу о результатах наших исследований. Пожалуйста, Вера Александровна.

Вера Болотова:

Добрый вечер. Мы считаем своей удачей то, что мы попали в проект «Местное самоуправление и гражданское участие». «Закон о местном самоуправлении» обсуждался явно не с той степенью интенсивности, с какой надо было. Может быть, сам областной и краевой уровень власти был в растерянности от того, как его правильно применить в жизнь. И, наверное, они обсуждали сами то, как в дальнейшем они будут работать с поселениями. И действительно, количество поселений резко увеличилось. Если в Пермской области до октября 2005-го года было всего 46 муниципалитетов, то 20-го октября их стало 362. Такое количество специалистов надо было обучить руководить поселениями. Село привыкло базироваться на сельхозпредприятиях. И в 80-е годы ХХ-го века мы жили прекрасно около этих предприятий, потому что государство выделяло большие деньги не только на развитие производства, но и на развитие бюджетной сферы, социальной сферы, много строилось жилья, домов культуры и т. д. Они оснащались за счет денежных средств государства. Там была самая высокая рождаемость. Интенсивность развития сельхозпроизводства была высокая. Много было подготовлено кадров. И переходный период 90-х гг. очень болезненно сказался на сельских жителях. Наше село переживало этот период больше чем горожане. Ведь выбор у горожан шире, чем у селян. Сейчас селяне потихоньку привыкают к новому образу жизни.

У нас в поселении живет сейчас 997 человек. А 130 человек работает за пределами нашего хозяйства. Как бы тяжело ни жили селяне, надо отдать им должное, ведь все дети после окончания школы продолжают обучение либо в начальном профессиональном, либо в среднем профессиональном, либо даже в высшем образовании. Но дети, получив высшее образование, к сожалению, не едут домой, поскольку уровень жизни в селе и в городе резко разнится. Пермский край - богатый край. У нас там есть все: алмазы, нефть, военно-промышленный комплекс. И по уровню жизни селяне в два с лишним раза уступают городу Перми. Дети очень хотят жить там, где все светится и сверкает, где можно выбрать себе работу и создать себе достойную жизнь. Потому что при заработной плате в селе 3800 рублей, о достойной жизни говорят единицы - те, кто помимо основной работы занимается личным хозяйством. Я сама после окончания института приехала в Андреевку и больше из нее не уезжала. Тех людей, которые достойно растят своих детей, мы стараемся как-то высветить и поощрить. Есть у нас, конечно, и неблагополучные семьи. На них мы тоже обращаем внимание и стараемся создать для детей в таких семьях такой образ мышления, чтобы они не хотели походить на родителей, а выбирали другой путь. Иногда нам это удается. Мы этому рады.

В чем преимущество этого проекта? Первое обучение у нас, в Пермском крае, проводила областная администрация в декабре 2004-го года. Тогда были старые, назначенные главы. И когда проводили семинар, они не понимали в чем будет разница в управлении. А ведь до этого глава поселения не нес персональной ответственности. Она вся лежала на главе района. А мы были его обыкновенными подчиненными. Сейчас же все изменилось. Мы отвечаем за четырнадцатую статью «Закона», а районы - за пятнадцатую. У нас это подразделилось. И наше поселение с октября 2005-го года выполняет практически все полномочия само. Мы передали району только полномочия по градостроительству, потому что у нас нет такого специалиста на территории. Медицина и просвещение остались в районе. Но я никогда не делила это. Я работаю главой уже 12 лет и могу сказать: все, что есть на территории - это все наше. Они обслуживают наших людей. Взаимосвязь у меня была раньше и продолжается сейчас.

С помощью этого проекта мы научились внимательно слушать людей. Те формы общественного собрания, которые нам показали в проекте, конечно, более эффективны, чем формы собрания, например, в колхозе. Люди всегда соглашались с руководством колхоза. А сейчас они готовы отстаивать собственное мнение и власть вынуждена считаться с ним. Потому что деньги, которые отпускаются на поселение, имеют четкую направленность. Мария сказала, что мы немного отошли от проекта. Я увидела очень хорошую подготовленность специалистов Института экономики города. Когда мы пришли с нашими коллегами по проекту в школу проводить собрание со старшеклассниками, мы получили гробовое молчание в ответ. Дети то ли боялись, то ли никогда не думали, что к ним придут за советом. И тогда мы приняли решение проводить уроки по основам местного самоуправления. И целый год проводили их, единственные во всем Пермском крае. Чего мы добились? Я считаю, что 131-й закон очень сложен. И наша задача в том, чтобы перестроить мышление старшеклассников, чтобы они понимали, где и по каким законам они живут. На уроки приходила не только я, приходили все мои специалисты. С ними встречался и глава Оханского муниципального района. Наши дети встретились с вице-губернатором Пермского края. Он приезжал к нм и беседовал с каждым ребенком, который принимал участие в выработке геральдики. Я вообще очень удивилась, когда у нас столько детей приняли участие в разработке геральдики. Никто их этому не учил. Это их желание - жить в другом общественном  состоянии. Сейчас дети стали абсолютно другими. Они нам выдали 46 предложений для проекта бюджета 2007-го года. Несмотря на то, что они дети, я отчитывалась перед ними по каждому предложению.

Мы пошли дальше. После выпускного, в июне старшеклассники приняли участие в заседании совета депутатов. Раньше мы с ними говорили только об исполнительной власти. А теперь, как видите, и о представительной. Я считаю, что дети должны это понять. Тогда, возможно, после обучения, у них будет стимул вернуться в село, они будут знать, зачем они там нужны. Далее. В проекте была очень четко разработана программа работы с нами. И коллеги и Института очень четко нам обо всем рассказывали. При этом те главы поселений, которые не попали в проект, постепенно влились. Им позволяли присутствовать и они с большим интересом присутствовали на занятиях. Присутствовали и специалисты администрации района. Им тоже это было полезно. Мы не только обсуждали бюджет, но и каждый квартал отсчитывались перед населением. Даже на праздник мы подарки дарим со словами: «Это вам дарит поселение». Потому что это деньги поселения. У администрации денег нет. Пермский край вместе с районом выдает нам деньги, которые нам положены, без всякой задержки. Собственные доходы мы недополучили, поскольку сельхозпредприятие не перечисляло нам подоходный налог. У них была очень тяжелая ситуация в конце года. И мы приняли решение недополучить в доходную часть денег, вместо того, чтобы разорить предприятие. Ведь на нем работает 200 человек. Это очень много. Поселение в этом заинтересовано. Мы сотрудничаем. Пусть они не платят нам налоги, но, например, помогают устраивать праздники. Есть полномочия, которые на нас не лежат, но являются значимыми для жителей села. И мы в 2006-м году вернулись к проведению торжественных регистраций браков. Это полномочия государственные. Но жители села пожелали этого. Ведь мы для каждой регистрации делаем отдельный сценарий, и мы не берем за это ни копейки денег. Мы отмечаем всех лучших людей своего поселения. Это правильно, ведь каждый человек должен понять, что он нужен, сколько бы лет ему ни было.

Я считаю, что сложность в том, что, если я работаю давно, то большинство глав только что избрали. И мне пришлось брать нагрузку не только своего поселения, но и оказывать помощь другим поселениям, чтобы помочь в законодательной базе. Нас избрали 20 октября, а к 1-му января мы уже должны были принять бюджет, устав, все нормативные акты, без которых не примешь бюджет. Работали без выходных, работали до 12 ночи каждый день. Но успели. Правда за 2006 год мы 12 раз изменяли бюджет, но Пермский край, перевыполняя свой бюджет, направляет деньги в поселения. Именно эти деньги мы и перераспределяли. Была у нас угроза не выдержать материально культуру. У нас было всего 460 000 на нее. А у нас есть Дом культуры, библиотека, музей, молодежная политика и спорт. Нам удалось в полтора раза увеличить бюджет на это. Мы остановились в проекте на трех планах, одним из которых был информационно-досуговый центр. Информационный центр мы создали на базе библиотеки, и теперь каждый житель может достать любую информацию по местному самоуправлению. В чем еще своеобразие Андреевки? У нас есть очень много приемных патронатных семей. У нас проживает 37 не наших детей. То есть они уже, конечно, наши, но не кровнорожденные. И количество семей, желающих взять на воспитание детей, постоянно увеличивается. Это не бедные семьи. У них есть все: жилье, машины и т. д. Но они хотят дать кров, дать возможность другим детям получить семью. Я считаю, что эти дети сейчас достойно живут с нами, а не в детском доме.

Мария Амелина (фото Н. Четвериковой)
Мария Амелина (фото Н. Четвериковой)

Амелина: Я бы хотела прокомментировать то, что сказала Вера Александровна. К сожалению, в России сельская политика во многом равняется сельскохозяйственной политике. Если мы будем говорить о российском городе, то, безусловно, есть всякого рода социальная политика. Когда речь заходит о политике для села, в основном  дискурс ограничивается вопросами, кого субсидировать: крупных или мелких производителей, животноводство или растениеводство. Показательно, что сельской политикой занимается Министерство сельского хозяйства. Если мы посмотрим на портфель Всемирного Банка в Румынии, страны во многом аналогичной России, по количеству сельского населения и колхозному прошлому, мы увидим, что есть проекты по сельским школам, больницам, фондам социального развития. В России такого портфеля нет. Его нет не только у Банка, просто сельское развитие (например, экономическая диверсификация на селе, особенности сельского образования и здравоохранения) не выделены как отдельные важные, проработанные и финансируемые аспекты сельской политики. Это очень важный момент. Вера Александровна заговорила о развитии молодежи. И действительно, на селе сейчас появляется много патронатных детей. При новом патронатном законе многие из детей в детских домах (а их около миллиона), окажутся в деревнях. И они должны иметь доступ к тому, к чему имеет доступ молодежь 21-го века: Интернет, доступ к информации. Для этого нужна политика сельская, а не политика сельского хозяйства.

Александра Визняк: Добрый вечер. Я начну, если можно, не с самого начала, а с результатов. Я работала сельским муниципальным консультантом на маленьком хуторе Красная Улька. На сегодняшний день глава муниципального образования никак не может понять, что проект закончился. И каждый раз, когда у нее возникает идея, она приглашает меня. Сейчас этот хутор начал работать самостоятельно. Сегодня после заключительной конференции там работает молодежный парламент. Состоялось мероприятие молодежной организации по открытию спортивной площадки. Наша молодежь, объединение под названием «Синея птица», выиграла небольшой муниципальный грант на 1 500 долларов. И на эти деньги они построили детскую и молодежную площадки. 1 500 долларов - это, конечно, мизер. На строительство ушло гораздо больше. Как это все удалось? Было большой удачей, что глава муниципального образования, депутатский корпус сразу поняли, что без участия делового сообщества мы не смогли бы решить большие проблемы. Деловой сообщество представляет собой следующее. Есть несколько предприятий, которые еще держатся на плаву. Это предприятие по добыче и транспортировке нефти и газа, занимающееся паркетным производством и несколько предпринимателей, занимающихся переработкой молочной продукции. Эти предприниматели долго имели «разовое» отношение к населению. Рабочие Красной Ульки работают на этих предприятиях и, понятно, что какие-то разовые средства предприятия хутору перечисляли. И мы поняли, что на этих средствах нельзя развиваться дольше. Мы пригласили глав этих предприятий и предложили создать клуб деловых людей. Они решили, что «Клуб» - звучит несолидно и мы создали «Совет деловых людей». То есть, когда руководители поняли, что население готово решать крупные проблемы и вкладывать средства в несколько приоритетов гораздо выгоднее и респектабельнее, Совет начал набирать силу. Долгое время, в течение лет 15, у нас, в Красной Ульке, не было своей воды. Был водопровод, который из-за возраста уже не мог подавать воду в дома граждан. Для того чтобы его восстановить нужно было около 1,5 млн. рублей. Денег столько, понятно, не было и мы решили, что было бы неплохо, если бы кто-то из предпринимателей взял этот водопровод в аренду. Мы нашли такого человека. Решение этих проблем шло очень тяжело. Но в процессе деловое сообщество поняло, что, если они будут вкладывать средства не по рублю, если они будут решать одну большую проблему, будет лучше. Они это поняли, мы это оценили, и у нас стали получаться решения других проблем. Допустим, сегодня мы начали строить свой храм. «Совет» решил создать свой попечительский совет для аккумулирования средств от сельского бизнеса. Руководители этих предприятий собираются где-то раз в две недели и решают, куда лучше направлять эти средства. Мы работали над планами. То есть мы разрабатывали целый комплекс мероприятий для реализации того или иного приоритета. Мы анализировали ситуацию, рассчитывали ресурсы и финансы, говорили с предпринимателями об их роли в реализации приоритета и т. д. И за полтора года мы решили три проблемы: сегодня во всех хуторах есть качественная вода, все хутора освещены уличным освещением и молодежь у нас строит не просто спортплощадку, а целый спортивный комплекс. И еще одно. В селе традицией является проведение сельских конкурсов на лучшее подворье. Но когда мы поняли, что эти конкурсы очень узкие, мы объявили конкурс на самую активную семью, участвовавшую в нашем проекте. Это люди, которые использовали свою технику для того, чтобы навести порядок не только на своем подворье, но на целой улице. Это тоже возымело действие. Средства на поощрение победителей тоже выделял сельский бизнес. Сейчас наш «Совет деловых людей» продолжает действовать, работает над двумя направлениями: восстановление детского сада, который давно не работает. Один из депутатов пожертвовал на это 500 000 из своего депутатского фонда. Мы не просто начали его реконструировать. Мы проводили опросы, анализировали. Кроме этого, у «Синей птицы» состоится большой рок-фестиваль. У нас, в Красной Ульке очень много талантов. Опять же организаторами всего этого являются «Деловые люди». Я думаю, что это объединение стало большой удачей. Тот праздник, который мы делали, был посвящен решению именно этой проблемы. Спасибо.

Григорий Глазков: Вы сказали про организацию деловых людей в это сообщество. Какое именно сообщество Вы имели в виду?

Визняк: Это руководители тех предприятий, которые находятся на базе поселений. Это предприниматели, те, кто держит магазины, то есть частные предприниматели.

Глазков: Это сообщество или просто совокупность деловых людей? Как оно организовано? Что такое сообщество в вашем понимании?

Визняк: В моем понимании деловое сообщество - это, когда руководители предприятий собираются и аккумулируют средства и сами решают, на решение каких приоритетов их направить.

Глазков: Понятно. А как организован процесс принятия решений?

Визняк: Создан попечительский совет. Есть у него свой счет, на который аккумулируются средства и с которого они списываются.

Глазков: То есть основной орган - это попечительский совет. А он состоит из каких-то представителей делового сообщества или туда входят все?

Визняк: Не все. В него входит несколько депутатов, граждане и руководители этих предприятий.

Глазков: А кто его организовывал? Как он возник? Есть ли у него устав?

Визняк: Да. Устав есть. Есть положение о попечительском совете. Совет зарегистрирован и действует в рамках своего положения.

Глазков: Спасибо.

Мария Амелина: Хочется сказать, что на уровне поселений возникла активность, которой не было раньше. Она может казаться большой или маленькой, но ее раньше не было, и мы не привлекали дополнительных средств, чтобы ее создать. Эта горизонтальная активность происходит на фоне вертикали власти. Закон о самоуправлении был разработан в романтические ельцинские времена. Для его осуществления были изменены 200 других законов. И в стране существует странная ситуация. При очень, в правовом смысле, разветвленной местной власти существует очень сильная вертикаль. Здесь есть некоторое противоречие.

Я бы хотела сказать несколько слов об исследовании. Мы проводили опросы как населения, так и местной власти, чтобы посмотреть, в каких местах в России возможна децентрализация. Вопрос в том, нужна ли она и кому она нужна. Я сейчас покажу вам некоторые слайды (слайды). У нас были не только поселения, в которых проект осуществлялся, но и контрольные поселения. Мы использовали опросы и объективные данные. Объективных данных, сравнимой статистики о состоянии дел в сельских муниципалитетах крайне мало. Это очень осложняет и понимание и осуществление внятной сельской политики. Не просчитанная реальность, на уровне публичной политики, не существует и ее легко игнорировать.

Я остановлюсь на одном исследовательском вопросе. Мы сравнивали приоритеты населения и власти. Мы проводили первый опрос в 2005-м году. В это время на одних и тех же должностях в одних поселениях было выбранные главы, а в других назначенные. И в этот переломный момент мы можем достаточно точно измерить, кто с точки зрения населения лучше работает. Здесь мы видим, что выбранная власть знает о нуждах населения больше, чем власть назначенная, и приоритеты выбранных администраторов не только больше совпадают с приоритетами населения, чем приоритеты назначенной власти, но и больше, чем приоритеты профессионалов, то есть тех должностных лиц, которые нанимаются всегда (бухгалтеры, агрономы и т.д.). Далее. Сейчас многие говорят о том, что на таком мелком уровне местная власть не нужна и надо отдать полномочия выше. И здесь мы видим, что районная власть знает о нуждах населения меньше чем власть местная. Теперь о том, как население оценивает качество управления. Опять же качество управления выборной власти оценивается населением выше. Об областных особенностях. Данные демонстрируют, что Пензенская область отличается большей авторитарностью по сравнению с двумя другими. Там местная власть постоянно завышает оценку своей работы. Мы связываем это с тем, что там власть назначенная и сельские главы отчитываются вверх, а не населению.

Немножко о роли собственных доходов поселений. Чем больше своих доходов, тем больше местная власть прислушивается к населению.

Кроме того что мы производили опросы, мы также попросили наших коллег из Джорджтаунского университета, историков, постараться собрать архивные статистические данные по истории развития деревень и их населения в районах проекта и в контрольных районах. Удалось найти данные о проценте старообрядцев в населении Перми в 19-м веке, данные о расходах на образование и здравоохранение в годы столыпинской и земельной реформ, данные о проценте крепостного населения. Наши данные дезагрегированы до уровня земств. Если есть старообрядческое население, особенно в Перми, то оно коррелируется с доверием к местной власти, готовности к участию в коллективным действиям. В Пензе мы наблюдаем последовательную корреляцию в обратную сторону. Есть гипотеза Гершенхрона о том, что старообрядческие поселения закрыты и потому в общественном смысле развиваются мало. Есть гипотеза Вебера о том, что старообрядцы – это рационально-верующее население, которое, подобно протестантам в Европе, является катализатором изменений в сторону большей открытости и демократичности. Можно строить гипотезы о том, что в Перми веберовская гипотеза работает лучше, а в Пензе, где эти группы были более преследуемыми и потому более закрытыми, работает обратная теория. Но в обоих случаях закономерности последовательны. Теперь о грамотности населения. Количество грамотных в 1881-м году коррелируется с открытостью к инновациям и сочетаемостью приоритетов власти и населения в наше время. Эти результаты демонстрируют количественно доказуемую важность исторического контекста в структуре публичной жизни территории в наше время. Так что, что делается сейчас, также будет влиять на формы самоорганизации через 150 лет. Второй важный вывод заключается в том, что внедрение закона о самоуправлении должно быть более дифференцированным и помощь разным территориям по его внедрению также должна быть дифференцирована.

Для страны, которая хочет все-таки войти в 21-й век, последовательная помощь своим территориям в более эффективной и прозрачной самоорганизации необходима. Нам кажется, помощь федеральной власти должна заключаться в создании специальных фондов а-ля евросоюзная программа «Лидер», которая помогает развитию сельской Ирландии и Португалии, другим менее развитым территориям современной Европы через поддержку местных инициатив. Очень важно ввести способы измерения муниципальной эффективности. Такие измерения подстегивают власть. Их можно связать либо с получением фондов, либо с уменьшением государственного контроля, как это делают в Англии.

Обсуждение

Борис Долгин: Я так понимаю, что у проекта были инженерные цели и исследовательские цели. Какова была инженерная цель? Как была поставлена задача?

Амелина: Задача была изменить каналы принятия решений, включив в них население. Во-вторых, обучить местную власть тем финансовым навыкам и навыкам правовой работы, которые позволили бы ей влиться в формальную власть наравне с их районными и городскими коллегами. Гранд-идея была в том, чтобы уменьшить разницу доступа между городом и деревней к информации, управлению и современным технологиям.

Долгин: Как дальше должен транслироваться опыт этих трех регионов на всю остальную Россию?

Мария Амелина (фото Н. Четвериковой)
Мария Амелина (фото Н. Четвериковой)

Амелина: Очень хороший вопрос. Это был грантовый проект японского правительства, который составлял 1,5 млн. долларов. Есть два способа продолжения этого проекта. В областях-донорах, более богатых областях, как Пермский край, правительство выразило интерес к созданию Фонда социального развития, который мы бы помогли построить именно по правилам распределения ресурсов снизу. Они также готовы ввести, регулярно собирать и публиковать муниципальную статистику. Но ирония заключается в том, что эта задача стоит более остро именно перед более бедными регионами. И мы разговариваем с некоторыми министерствами о том, что федеральное правительство должно сделать для своих территорий то, что ЕС сделал для своих отстающих территорий. То есть создать Фонд регионального развития, который помог бы развитию местного самоуправления в сельских поселениях. Но путем поддержки решений снизу, а не способом национальных проектов.

Долгин: Спасибо. Какова была задача исследовательской части?

Амелина: Задача исследования была двойная. Во-первых, ответить на фундаментальный вопрос: в чем эффекты децентрализации и какие контексты ведут к лучшей и худшей децентрализации. И второе - это хорошо измерить эффект проекта. В мире вообще такие измерения делаются в основном очень плохо. Мы будем исследовать эти же территории через два года, чтобы понять, насколько устойчивы результаты. Это очень обширное исследование.

Долгин: Может быть какие-то еще тезисы. Я увидел о связи с историческими формами хозяйствования в регионе. А еще?

Амелина: То, что я назвала - это результаты первой волны исследования. Это неформальные заключения. Про формальный эффект проекта пока говорить нельзя. Одно то, что мы можем выделить эффекты того, что выборная власть работает лучше, чем назначенная - это уже очень нетривиальный вывод. Кроме того, удовлетворенность властью. Есть наблюдение за тем, какие поселения являются более открытыми для внешнего влияния и внутренних потоков, и как профессионализм власти, уровень ее образования влияют на качество их работы и на восприятие этого качества населением.

Долгин: А сильно влияют?

Амелина: Статистически значимо, да.

Вопрос из зала: Я хотела спросить, какие есть возможности поучаствовать в аналогичном проекте, если поселение решает, что оно бы тоже хотело.

Амелина: Наш проект сейчас закончился. Сейчас идут длительные переговоры, как на областном, так и на федеральном уровнях о возможных дальнейших совместных действиях. Мы также пробуем собрать то, что называется «Советом доноров». Эти доноры могут помочь и со сбором статистических данных и с обучением. Мы бы не хотели прекращать обучение. Все наши консультанты продолжают работу с областными ассоциациями муниципальных консультантов. Насколько я понимаю, Александру взяли на работу. Но цель не в том, чтобы продолжали поступать средства извне, важно, чтобы эти процессы интернационализировались. И из интернационализации процессов мы можем выделить трудоустройство по этой новой специальности, сельский консультант, выделить включение в разных районах обучения самоуправлению в программу школы. Но места, в которое может обратиться активное сельское поселение за помощью, такого места действительно, нет. Это беда для России.

Глазков: Спасибо за интересную презентацию. У меня очень много вопросов и я даже теряюсь, какие сначала задать. Начну с вопроса операционального. Если я правильно понял, то гипотеза исследования была в том, что выбранная власть работает лучше чем назначенная. Правильно ли я понял, что критерием качества работы власти является понимание запросов населения?

Амелина: На этом уровне мы измеряли соотношение приоритетов. Мы использовали опросы и объективные данные. Но объективных данных мало, поскольку, как я уже говорила, муниципальная статистика на этом уровне не существует. По многим вопросам мы довольствовались данными на районном уровне.

Глазков: Но главное, что вы проводили опросы населения о приоритетах и сравнивали результаты с представлениями о приоритетах, которые имеются у выборного и назначенного начальства.

Амелина: Да. Мы также смотрели на доверие друг к другу, доверие к власти, участие в коллективных, протестных действиях и т. д. Есть большой блок вопросов по бюджетам и по уровню доходов домохозяйств, позволяющие выделить разные доходные группы населения и т. д.

Глазков: Если говорить об исследовательской стороне, вы считаете, что требования чистоты эксперимента были здесь соблюдены в достаточной степени, чтобы сделать вывод, который вы сделали? Я поясню. Ведь это в каком-то смысле оранжерейный вариант. Как если бы мы начали тестировать семена растения, сажая их в оранжерее. А потом распространять результаты на посадку семян в открытом грунте. Уже накопленный в нашей стране опыт демократических институтов, опыт самоуправления, самоорганизации говорит о том, что при определенных условиях ваша гипотеза подтверждается. Но если брать более долгосрочную перспективу и брать реальные а не тепличные условия, то получается совсем другая картина. Вы как-то пытались оценить, насколько чист ваш эксперимент с этой точки зрения?

Амелина: Вы, очевидно, думаете, что мы оценивали только поселения проекта. Это не так. У нас было то, что мы называли пилот и полупилот. Пилот - это то, где были и консультанты и информация. Полупилот - это поселения, куда просто посылалась информация. И было столько же просто контрольных поселений, где ничего не делалось, а только измерялось. У нас случайная выборка всех трех групп. И мы проводили первое исследование в начале проекта. Я не очень поняла, причем тут тепличность, потому что то, о чем я говорю, не имеет отношения к проекту. Это было сделано до его начала.

Глазков: А это было сделано до октября 2005-го года?

Амелина: Да. Поэтому у нас есть в одной должности назначенные и выбранные люди.

Глазков: А закон разрешал и назначать и выбирать?

Амелина: Да.

Глазков: Здесь речь идет о самоуправлении. Но есть еще такая вещь, как самоорганизация. Я бы не стал отождествлять эти понятия. Возможно ли устойчивое существование эффективного самоуправления, если этому не предшествовал процесс самоорганизации?

Амелина: Я разделяю эти понятия. И у нас есть много вопросов по самоорганизации. Вы правы, но только по окончании исследования нам будет понятно, насколько это важно.

Глазков: Когда происходит процесс самоорганизации, неизбежно происходят разные конфликты, люди делают ошибки, учатся на них. Грубо говоря, чтобы управлять, люди должны чем-то заплатить за это. Картина, о которой мы сегодня услышали, достаточно благостная. Все очень хорошо. Но процесс самоорганизации - это драматический процесс. И из вашего рассказа у меня не возникает ощущения, что здесь были конфликты, что люди чем-то жертвовали, чтобы иметь власть в своих руках. И еще один вопрос. Вы сказали, что власть должна не контролировать, а служить. Это, конечно, замечательная идея, и весь рассказ был про это, но кто будет контролировать в этом случае?

Амелина: Во-первых, про конфликты. Нам не все видно, и поэтому мы все старательно исследуем. У нас есть целая батарея вопросов про конфликты. Они были, и наши главы могут дополнить про это. Здесь присутствует один из наших главных экспертов. Это Марина Маслова из Института экономики города. Она тоже хочет прокомментировать то, что Вы сказали.

Марина Маслова: Я хочу сказать про самое главное, про технологии. Дело в том, что если сейчас присутствующих спросить, будете ли вы участвовать в публичных слушаниях по бюджету, я думаю, что большинство откажется. И первая причина в том, что каждый рядовой житель муниципального образования считает, что от него лично ничего не зависит. Это раз. Второе. Он не чувствует себя специалистом в этом вопросе. Мы сейчас говорили о главах. Как вы думаете, кто является главами сельских поселений? Они имеют юридическое или финансовое образование? Они понимают, что происходит со 131-м Законом? Лично я была куратором по республике Адыгея. Я приехала туда в первый раз в сентябре 2005-го года и проводила первый семинар с главами сельских поселений. Мне надо было переломить ситуацию, потому что никто вообще не понимал, зачем им нужен 131-й Закон. Они совершенно трезво оценивали свои возможности и говорили, что они не в состоянии самостоятельно сформировать бюджет поселения. Кроме того, существует такая вещь, как доходы населений. Что отдано населениям в качестве доходных источников? Во всем мире финансовой основой местного самоуправления являются имущественные налоги. В нашей стране это самые неразвитые и трудно собираемые налоги: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Я не говорю уже о том, что в той же Тверской области просто мертвые деревни. Там живут трое стариков, и глава поселения приезжает к ним из соседнего города и руководит ими. Начинать надо с главного конфликта. А он заключается в том, что, например, в республике Адыгея больше 90 % расходов муниципальных образований - это расходы на управление. Возникает вопрос, сколько остается. 10 %. Второй момент. Главный вопрос - это вопрос технологий. Мы же говорим о проекте, который назывался «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России». Положа руку на сердце, кто из вас может сказать, что они являются гражданским обществом. Главная мысль, которую надо донести до людей в том, что на этой земле никто кроме них ничего не сделает. Если они этого не захотят, то ничего и не будет. Это ответ на ваш вопрос по поводу самоорганизации. Мы начали с образовательной части. Мы объяснили людям юридические, финансовые законы и их возможности. Поэтому я хочу упомянуть про две технологии. Первая очень проста. Первая встреча с населением. В аудитории развешены плакаты. И первый плакат задает вопрос: «Что мне нравится в этом поселении?» Дальше идет череда этих плакатов с разными вопросами. Дальше. Если брать республику Адыгея, где ОФИЦИАЛЬНЫЙ уровень безработицы - 50 %, то должность главы поселения - это возможность заработать себе на пенсию. И получить официальный стабильный доход. И люди шли на должность с абсолютно разными мотивами. Кто-то считал, что это синекура, кто-то считал, что там огромные деньги. Первое - это знание. Второе - это ответственность. Главное - это то, что надо создавать гражданское общество. Предположим, вы живете в небольшом поселении и знаете, как сделать лучше. Вы не пойдете сами к главе и не станете собирать деньги с соседей. Я считаю, что главное, что было показано, это как объединить людей. Эти создания рабочих групп. Знание, что их услышат.

Амелина: Спасибо. Вы спрашивали, кто кого контролирует. Это вопрос мандатов. Все прописано. У местной власти нет мандата контролировать население. Милиция - это районный мандат. Так что власть должна контролировать то, на что имеет право. Это в России большая проблема, потому что, когда народ звонит Президенту и рассказывает, что прорвало трубу, это говорит о том, что про мандаты не очень известно.

Болотова: Мне хочется добавить. Мы все годы советской власти приучали людей к тому, что власть обязана, кто-то должен сделать. Мы воспитали не одно поколение людей. 131 Закон пронизан мыслью, что ты хозяин, ты должен решать. Конечно, нам не перестроить людей за два года. Мы и не собирались. Я заостряю внимание на том, что надо воспитать молодежь другой. Споры между районной и поселенческой властью, конечно, существуют. Мы же до сих пор не знаем методики распределения денежных средств. Формулы есть, но никто из нас не суется в них. Надо верить, что нас не будут обманывать. При этом ни одно поселение не может сказать, что ему денег достаточно. Земельный налог очень маленький. У нас он собирается, но, например, сотка земли у нас стоит 28 копеек в год.

Вопрос из зала: Что было самым сложным в нашем проекте?

Мария Амелина (фото Н. Четвериковой)
Мария Амелина (фото Н. Четвериковой)

Амелина: Те вещи, которые казались самыми сложными, таковыми не оказались. Я сначала думала, что в некоторых поселениях нас просто пошлют. Мы увеличивали, а не уменьшали их работу, давая взамен всего несколько компьютеров. Но с этим сложностей не оказалось. Сложности были в работе с некоторыми областными администрациями. Когда администрация одной области поняла, что выборка поселений будет случайной, нам стало значительно тяжелее работать.

Вопрос из зала: Спасибо за доклад. У меня три небольших вопроса. Первый. Я бы хотел услышать, какова все-таки доля местных налогов в бюджете муниципальных образований. Второе. Становятся ли муниципальные образования сейчас самостоятельными или они вписываются в существующую иерархию? И третье. Как меняется степень удовлетворения граждан своей местной властью?

Амелина: По закону статус района и поселения равны. Это разные полномочия, но это не вышестоящая власть. Даже многие главы до сих пор не понимают, что они не подчиняются району. По части бюджета есть несколько технических вещей. Произошла неправильная кадастровая оценка земли. Если будет переоценка, то доходы увеличатся. Кроме того, есть идея ввода налога на недвижимость. Правительство хочет ввести его не так драматически, как проводило монетизацию льгот. Поэтому заранее заявлены многочисленные льготы, освобождение от налога для многих категорий граждан. Если это случится, то сельские населения останутся без налоговой базы. Об этом надо серьезно думать.

Болотова: Наша доходная часть собственных доходов очень маленькая. Это всего 126 тысяч годовых из 2 213 000 общего дохода. Остальное нам добавляет Пермский край. Неправильно распределены налоги. Это ведь не мы придумали. Ушел налог на прибыль. Налог на имущество юридических лиц ушел. А что касается налога на имущество физических лиц, то Федеральным законом от его уплаты освобождены все пенсионеры. А у нас из 332-х домовладений треть пенсионеры. Инвалиды освобождены и от земельного налога. А правительство ведь нам не возмещает. Сейчас сделан запрос. Я недавно сама составляла таблицу доходов. Правительство нашей страны этим заинтересовалось. Если говорить про власть, то 131-й Закон разделил власть и мы, вроде как не подчинены району. Но соподчинение остается. При всей демократичности нашего правительства и губернатора Пермского края, в ноябре 2005-го года на учебе было заявлено: «Мы будем всегда стоять на стороне районной власти». Районам, например, дали полномочия на получение сверхдоходов и их распределения. Я настаиваю на том, чтобы депутатами районного уровня стали представители депутатского корпуса поселений. Тогда там будут споры, а не поддержка районной власти. Закон дает такое право, устав района содержит это, но районное руководство не хотело бы иметь под собой депутатский корпус.

Эдуард Якубов: Вы упомянули о том, что есть противоречия между вертикалью власти и местным самоуправлением. Как, на ваш взгляд, будут развиваться события в этом плане? И как вы думаете, чем эта борьба закончится?

Амелина: Это трудно прогнозировать. Есть концептуальная проблема. Закон был придуман, когда губернаторы не назначались. Теперь они назначаются. Дилемма, о которой сейчас упомянула Вера Александровна, очень серьезна и потенциально опасна для развития сельского самоуправления. Я думаю, что в разных областях ситуация будет развиваться по-разному. Пермский край, по сравнению с другими регионами более прогрессивное место. Там поощряется инициатива. Местные органы власти должны научиться отстаивать свои интересы, координировать свои усилия, ассоциироваться. Трудно сказать, будут ли мелкие муниципалитеты отстаивать свои права во всех регионах России.

Болотова: У нас, в Пермском крае, в прошлом году каждый квартал нас собирали областные руководители и анализировали работу каждого поселения. Анализировали со всех сторон. Этот анализ нам очень помог. Мы не скрываем тех знаний, которые нам поступили через проект. В прошлом году руководители всех соседних территорий приезжали к нам, и мы дали весь имевшийся материал. В этом году я смотрела, как они работают. Они работают не хуже нас. Если человек хочет что-то знать, то он позвонит и спросит.

Амелина: Я знаю, что в другом районе главы поселений объединились. Они называют себя G8, собираются вместе и проводят совместную политику, часто противостоят районной власти.

Вопрос из зала: У меня два вопроса. Я увидел, что местные представители с большим энтузиазмом к этому отнеслись. Когда вы готовили проект, на что вы рассчитывали? На то, что найдете энтузиастов на местах, которые согласятся участвовать или на рациональную заинтересованность в рабочем месте главы администрации? И второй вопрос. Сейчас говорили о налоговой базе. У жителей села существует доход в виде натуральной формы. Эта часть дохода практически не облагаются налогом. Были ли прецеденты, когда местные жители часть своих неформальных доходов выделяли на общие цели?

Амелина: Проект рассчитывался еще до введения Закона. Мы рассчитывали не столько на рациональность, сколько на большую институциональную лакуну, которую надо заполнить. Властью на селе раньше обладали колхозы, мы хотели помочь созданию самостоятельных механизмов принятия решений и мобилизации средств для решения общественно значимых задач. Поскольку осуществление проекта совпало с введением 131-го Закона, его значимость увеличилась. Я не знаю, сможем ли мы отделить энтузиазм от рациональности. Если вы управляете поселением, то трудно им управлять исключительно на рациональных началах, глава сельского поселения – должность также эмоциональная. Это те люди, которые должны напрямую с населением общаться. Эти сферы на селе очень связаны. Второе. Самообложение есть. Поэтому мы и говорим, прежде всего, о самоорганизации.

Болотова: Самообложение по 131-му Закону можно ввести только путем референдума. Это абсурд. Достаточно было бы решений сходов граждан. А так надо выделять деньги еще и на референдум. Самообложение в последний раз мы применяли для покупки лампочек. Сейчас на это нам и так хватает денег. Денежные средства на дороги слишком велики. У населения столько, понятно, нет. Поэтому мы стараемся ввести ограничения на проезд. И тут мы сталкиваемся с интересами частных предпринимателей. Там доходит до скандалов. А самообложение сейчас ввести почти невозможно. Что дал проект? Я у власти уже давно, но мне никогда не пришло бы в голову дать какие-то рекомендации главе Пермского края. А сегодня я знаю, что могу что-то сказать. Мы вносили предложения и в Государственную Думу. Проект показал мне жизнь в Европе и вокруг. Я увидела, что там такие же проблемы и их тоже решают. Например, Узбекистан заинтересовался нашим проектом. Они сами приглашали меня к себе. И сейчас они обратились к Всемирному Банку с просьбой провести у них этот проект.

Амелина: Маленький комментарий. Люди в сельской России очень образованы и способны хорошо управлять собой. Но они изолированы, и очень важно создать сообщества и ассоциации, реальные и виртуальные, эту изоляцию уменьшающие

Глазков: Возвращаясь к самоорганизации, хочу сказать, что главный вопрос здесь в том, как проходят выборы. Сам принцип выборности власти, бесспорно, хорош. Проблема обычно упирается в то, что хорошо провести выборы обычно не получается. Та самая отмена губернаторских выборов в России была связана с тем, что выборы, в их том виде, хуже, чем назначение. Время, которое требуется обществу, чтобы сформировать эффективный процесс выборов, очень велико. И вопрос. Как решается проблема выборов на уровне поселения? Как люди понимают ответственность свою?

Болотова: Сельские жители ходят на выборы. У нас, в Пермском крае, был определен Закон. Нас избрали сначала только на три года, а не на пять. Смотрят, что сейчас получается. У нас были многомандатные округа. Депутатский корпус избирал глав. Конечно, было соперничество. Это везде было. Иногда были странные ситуации. Когда один из глав попал в этот проект, прошел учебу, он сказал: «Я ничего все равно не понимаю». Это человек с высшим образованием. Он раньше был начальником колонии. За годы внедрения проекта он стал равен нам. Он знает, что значит отвечать перед народом. Я считаю, что проекты действительно очень нужны. Пермский край будет использовать муниципальных консультантов на учебе региональной. Сейчас нас регион опять обучает. Но теперь обучение дистанционное. И если бы у меня не было компьютера и я бы не научилась работать, мне было бы очень тяжело.

Глазков: Правильно ли я вас понял, что институт выборов на этом уровне уже сейчас работает очень эффективно?

Болотова: Я считаю, что да. Сельские жители про всех все знают. И им очень тяжело ошибиться. Я считаю, что проблема в том, что глава избирается депутатским корпусом. Все-таки ему доверие должно оказать население.

Глазков: По Закону сейчас избирают депутаты?

Болотова: Да. В Пермском крае, да.

Долгин: Было упомянуто, что, несмотря на формальное равенство муниципальных структур разных типов, существует фактическая полуиерархия. А как должно было быть? Как было бы эффективно?

Амелина: Было бы эффективно, чтобы каждое поселение, имея свои мандаты, соотносилось с районом коллегиально. Район - это фикция. Сельские районы - это набор поселений. И районы должны коллегиально выполнять свои мандаты и не лезть туда, куда по закону лезть не должны. Они должны учить, лечить. Они не должны диктовать местной власти. А они продолжают это делать. Конечно, не все. Поскольку местная власть не привыкла защищать свои интересы, она считает, что тот, кто выше по уровню, то и важнее. Это же не так. Легального мышления нет у обеих сторон.

Долгин: Не является ли ситуация, когда у района может не быть территории заведомо провоцирующей? Является ли эта ситуация оптимальной?

Амелина: Идея назначить во всей России, какого размера должно быть поселение, это практически воспроизведение немецкой модели. Сейчас это страшно трогать. Конечно, это не оптимальная модель.

Болотова: У нас, в РФ есть и другой пример. Вологда - тоже донор. Но она все средства делит из областной администрации. Они как-то рассчитали стоимость каждого полномочия на одного жителя. Эти средства в каждое поселение идут из областного финансового правления. Но мы не знаем, какие это расчеты. Они не раскрывают перед нами карты. Я не знаю, лучше это или хуже, но это вроде бы должно повысить ответственность глав поселений. Тебе выделили и тебе должно хватить. На аппарат управления действительно уходит много денег. Я бы лично укрупнила поселения у себя в районе. Но глав сейчас в этом не убедить.

Амелина: Я надеюсь, что-то, что рассказали мои коллеги и я, показывает, насколько интенсивная публичная жизнь существует на невидимом из города уровне, и насколько она важна, если учесть, что она включает в себя больше четверти населения. И ситуация способна развиваться. Если городские слушатели лучше поняли этот комплекс вопросов, то, я надеюсь, им было полезно и интересно.

В цикле "Публичные лекции ”Полит.ру”" выступили:

Обсудите в соцсетях

Система Orphus
Подпишитесь
чтобы вовремя узнавать о новых спектаклях, публичных лекциях и других мероприятиях!
3D Apple Big data Dragon Facebook Google GPS IBM iPhone MERS PRO SCIENCE видео ProScience Театр Wi-Fi Адыгея Александр Лавров альтернативная энергетика «Ангара» античность археология архитектура астероиды астрофизика аутизм Байконур бактерии библиотека онлайн библиотеки биология биомедицина биомеханика бионика биоразнообразие биотехнологии блогосфера бозон Хиггса британское кино визуальная антропология викинги вирусы Вольное историческое общество Вселенная вулканология Выбор редакции гаджеты генетика география геология глобальное потепление грибы грипп демография дети динозавры ДНК Древний Египет естественные и точные науки животные жизнь вне Земли Западная Африка защита диссертаций землетрясение зоопарк зрение Иерусалим изобретения иммунология инновации интернет инфекции информационные технологии искусственный интеллект ислам историческая политика история история искусства история России история цивилизаций История человека. История институтов исчезающие языки карикатура католицизм квантовая физика квантовые технологии КГИ киты климатология комета кометы компаративистика компьютерная безопасность компьютерные технологии космос криминалистика культура культурная антропология лазер Латинская Америка лженаука лингвистика Луна мамонты Марс математика материаловедение МГУ медицина междисциплинарные исследования местное самоуправление метеориты микробиология Минобрнауки мифология млекопитающие мобильные приложения мозг моллюски Монголия музеи НАСА насекомые неандертальцы нейробиология неолит Нобелевская премия НПО им.Лавочкина обезьяны обучение общество О.Г.И. одаренные дети онкология открытия палеолит палеонтология память паразиты педагогика планетология погода подготовка космонавтов популяризация науки право преподавание истории продолжительность жизни происхождение человека Протон-М психология психофизиология птицы РадиоАстрон ракета растения РБК РВК РГГУ регионоведение религиоведение рептилии РКК «Энергия» робототехника Роскосмос Роспатент русский язык рыбы Сингапур смертность СМИ Солнце сон социология спутники старообрядцы стартапы статистика такси технологии тигры торнадо транспорт ураган урбанистика фармакология Фестиваль публичных лекций физика физиология физическая антропология фольклор химия христианство Центр им.Хруничева школа эволюция эволюция человека экология эмбриональное развитие эпидемии этнические конфликты этология Юпитер ядерная физика язык

Редакция

Электронная почта: politru.edit1@gmail.com
Адрес: 129343, Москва, проезд Серебрякова, д.2, корп.1, 9 этаж.
Телефоны: +7 495 980 1893, +7 495 980 1894.
Стоимость услуг Полит.ру
Свидетельство о регистрации средства массовой информации
Эл. № 77-8425 от 1 декабря 2003г. Выдано министерством
Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и
средств массовой информации. Выходит с 21 февраля 1998 года.
При любом использовании материалов веб-сайта ссылка на Полит.ру обязательна.
При перепечатке в Интернете обязательна гиперссылка polit.ru.
Все права защищены и охраняются законом.
© Полит.ру, 1998–2014.