Полiт.ua Государственная сеть Государственные люди Войти
28 августа 2016, воскресенье, 21:52
Facebook Twitter LiveJournal VK.com RSS

НОВОСТИ

СТАТЬИ

АВТОРЫ

ЛЕКЦИИ

PRO SCIENCE

ТЕАТР

РЕГИОНЫ

Последняя жизнь административного рынка

Мы публикуем резюме регулярного вторничного "Открытого семинара "Полит.ру", созданного для обсуждения позиции и содержания нашего экспертного круга и сообщества. Данный текст содержит следы полемики, дискуссии, различных реплик, но никакая фраза или тезис в нем не могут быть однозначно соотнесены с кем-то из участников или с мнением редакции. Отдельные линии, позиции и оппозиции, возможно, найдут отражение в других жанрах и формах нашей работы. Резюме показывает содержательное движение всего обсуждения, работу "коллективного колумниста", которая будет продолжена на следующих семинарах. Открытый семинар 18 апреля обсуждал административную систему, самый сильный институт современной России, предстающий в последнее время под именем «вертикаль власти». Без рабочего представления о «системе» невозможно обсуждать ни одну из практических или реформистских тем, нельзя построить способ анализа и прогноза ситуации в стране. Участники (кроме собственно "Полит.ру") – авторы возникшей в начале 1980-х т.н. «теории административного рынка», самого мощного социологического описания советской системы - Симон Кордонский, Виталий Найшуль, Вячеслав Широнин, а также - Михаил Арсенин, Ольга Лобач, Олег Мудрак, Илья Пономарев.

Административная система без предрассудков

Административную систему можно рассматривать только как изначально функциональную. Фантазировать на тему, какой она должна быть, сравнивать ее с образцами и схемами – сомнительное в интеллектуальном смысле занятие. Нравится нам или не нравится, административная система неслучайно такова, какая есть, – это самый сильный общественно-политический институт современной России, и он не был бы таковым, если бы был просто фантомом.

Нынешняя система может повторять ошибки, но это для нее не смертельно: даже когда в начале 1990-х она потеряла часть страны, все равно сама выжила и воспроизвелась. Сейчас в кризисе находится все: образование, ЖКХ, наука, здравоохранение, армия, суды, милиция, но система все же функционирует.

Другое дело, из соображений внешних по отношению к внутренней жизни системы можно говорить, что ее агония – или, наоборот, счастливая жизнь – уже сильно затянулась. Симон Кордонский еще в начале 1990-х говорил, что содержание необходимых реформ – в разделении власти и экономики, то есть сломе основного механизма поздней советской системы – административного рынка. Это произошло лишь частично, можно сказать, административный рынок был оденежен, но нельзя сказать, что появился институт свободного рынка, отдельный от административной системы. В настоящее время мы имеем дело с процессом частичной регенерации советской системы, и некоторые вопросы 1980-х снова актуальны.

В начале 1980-х годов в интеллектуальных кругах шли широкие дискуссии о том, как именно рухнет советская система. Классик советской экономической науки Юрий Яременко говорил, что система имеет большой запас внутренней прочности и будет реагировать на внешние вызовы (например, проблемы с ресурсной обеспеченностью) постепенным «снижением содержания мяса в колбасе». Мяса реально не было, но его нормативное количество оставалось тем же самым. И так могло продолжаться очень долго.

Юрий Левада тогда сделал прогноз, который оказался самым точным. Он предсказал, что когда нынешнее поколение управленцев начнет умирать, возникнет кризис при передаче власти. И действительно, те, кому было 75 лет, жили представлениями 30-х годов, а следующее поколение уже съездило за границу, привозя рассказы о благополучии жизни на Западе. Придя к власти, эти люди стали строить здесь ту жизнь, которую увидели там, трансформируя ресурсы административного рынка в конвертируемые капиталы.

Нынешняя административная система по некоторым параметрам хуже, чем советская: она умеет реагировать на возникающие кризисы, но не может работать на упреждение, создавать продуктивные конфликты и противовесы. 

Структура власти в СССР

В Советском Союзе было четыре вертикали власти: партийная (главная), промышленная (отраслевая), представительская – от совета народных депутатов разного уровня – и контрольная. Была развитая система сдержек и допусков, так, например, генпрокурор и министр МВД никогда не были членами (и даже кандидатами в члены) Политбюро, но кандидатом или членом Политбюро мог быть председатель Комитета Народного Контроля.

Уровни административно-территориального деления были пронизаны вертикалями власти, и на каждом пересечении был орган, согласующий интересы отраслей на данной территории. Этим занимались члены бюро обкома или горкома партии: максимум 12-13 человек, включая третьего секретаря по идеологии, начальника местного КГБ, главу строительной организации, директора самого крупного оборонного завода, первого секретаря горкома партии столицы региона, председателя исполкома и др.

Разные вертикали власти обладали разными скоростями прохождения сигналов по вертикали, причем партийная вертикаль была самой быстрой – за три дня (в Госплане, скажем, – минимум полгода).

Также существовал мощнейший партийный механизм исследования общественного мнения, который был организован иным образом, чем это принято на Западе (и у нас сейчас). Во-первых, это придумывавшиеся и запускавшиеся КГБ анекдоты, сводки по которым попадали на стол первым лицам каждую неделю. Во-вторых, это анализ писем и «обращений трудящихся» в газеты и журналы. В-третьих, это целевые партсобрания (аналог современных фокус-групп): орготдел ЦК КПСС давал директиву провести целевое партсобрание по определенному вопросу, во всех парторганизациях они проходили под стенограмму.

1990-е: инкапсуляция частей системы

Когда в начале 1990-х была уничтожена партийная вертикаль, естественно, все остальные существующие вертикали начали сыпаться. Вместо них образовались локальные общности в пределах субъектов федерации, которые отчасти воспроизвели советскую структуру. Кроме того, практически полную независимость приобрели не только территории, но и некоторые вертикально интегрированные части системы: армия, Академия наук, от опеки отделилась Церковь. Такие ведомства, как Прокуратура, сейчас существуют достаточно автономно, но все-таки реагируют на определенные сигналы.

Иными словами, из системы был выкинут скрепляющий стержень, но она не прекратила существование, а инкапсулировалась по частям. Причем инкапсуляция власти в регионах шла по двум моделям: в одном случае власть захватили «советские», во втором – «партийные» руководители, и сейчас в зависимости от этого на территориях существуют разные хозяйственные уклады. Поскольку Советы были больше ориентированы на территории, на сельское хозяйство, то там, где они пришли к власти, регион в большей степени сосредоточился на сельском хозяйстве, на добывающей экономике. А там, где к власти пришли бывшие партийные руководители (например, в Кемеровской области), они занялись тяжелой промышленностью.

В начале 1990-х появилась возможность строить новые конфигурации общественных институтов, поскольку система была ослаблена, а кроме того, возникло большое количество структур бизнеса стоимостью порядка $50 млн, не основанных на присвоении ренты, и эту экономику можно было попытаться жестко отделить от административных привязок. Тогда было ощущение безграничных возможностей, но они не были использованы Гайдаром, и система эволюционировала естественным образом, начав процесс регенерации.

До 2000 года, в отсутствие таких институтов, как парткомы, функции согласовательных органов пытались выполнять представительные органы власти и неформальные механизмы (коррупция). Согласование шло с трудом, многие конфликты (например, между мэрами и губернаторами, между центром и регионами) стали публичными и очень жесткими. Инкапсуляция, независимость частей системы, слабость новых институтов вызвали к 2000 году потребность в усилении государства, которое стало происходить на основе регенерации административной системы.

Вертикаль: частичная реформа власти

В Советском Союзе была шестиуровневая административно-территориальная структура: СССР, республики, области (края), столичные города, районы и поселения. В результате преобразования один уровень (СССР) исчез, а пять сохранились. Примечательно, что в мире больше нет ни одного стабильного государства с пятиуровневой структурой территориального управления, устойчивыми оказываются трех- и четырехуровневые структуры. Возможно, в этом один из мотивов построения «вертикали».

Были предприняты два незаконченных действия по реформе структуры: образование федеральных округов и интеграция трех уровней административно-территориального деления – городского, районного и поселкового – в один, муниципальный. Иначе говоря, это попытка создать четырехуровневую структуру управления.

У системы появились новые элементы (федеральные округа и муниципальный уровень), не имеющие ни нормативной базы, ни продуманного финансирования. При этом из поля зрения власти исчезло большое количество типов поселений: закрытые города, военные базы, города бывшего союзного подчинения (которые спонсировались из федерального бюджета) – всего несколько сотен единиц учета, которые в результате попали в финансовую, административную и организационную дыру.

В логике четырехуровневого управления есть и другие дыры: так, федеральные округа не имеют представительской системы власти, этот уровень является недостроенным.

Но кроме того, совершенно не построены механизмы согласования интересов и микширования конфликтов, какие были при СССР или в 1990-е: в настоящее время система представительной власти не является механизмом решения конфликтов. Так что регенерация административной системы даже по формальным признакам неполна.

Три вертикали

Интересно, что на сегодняшний момент в России существует три относительно независимых вертикали, в разной степени развитых, что можно описывать как естественную попытку восстановления сдержек и противовесов советского (а не парламентского) типа.

Первая вертикаль власти включает руководителей, которые назначаются личными указами президента. Вертикаль простроена и персонально огромна: полпреды, силовые министры, мэры Москвы и Санкт-Петербурга, первые замминистра обороны, командующие округами, начальники оборонных агентств, федеральные инспектора и т.д.

Есть вертикаль премьер-министра – в нее сейчас вписываются главы государственных корпораций и представители Центробанка. Губернаторы тоже делятся на губернаторов президентского и премьерского уровня. Есть еще третий и четвертый уровень, в зависимости от значения территории (так было и при Советском Союзе).

Третья вертикаль создана под национальные проекты и Дмитрия Медведева, который по статусу старше премьер-министра, поскольку непосредственно подчиняется президенту. У Медведева есть начальник секретариата, у Фрадкова есть свой – таким образом, у них практически одинаковый статус, и они пишут бумаги с равным правом. По 12 департаментам правительства расходятся бумаги с совершенно несогласованными списками рассылки.

Интересно, что в результате последней административной реформы у нас исчезло два министра в аппарате правительства – и произошел технический разрыв в вертикали. Подчиненные региональные структуры есть, а самих министров в структуре власти нет, и бумагам некуда идти, возникают проблемы с документооборотом, что влечет трудности в выполнении решений.

У третьей вертикали есть советский прототип – Госплан. После провала реформ появилась идея «накормить» самую бедную часть населения вне бюджета, потому что это способ провести деньги вниз – создать отдельный бюджет под национальные проекты, так как с существующим аппаратом это оказалось невозможно сделать.

Самая благополучная ситуация – в медицине, потому что там формально работает система обязательного медицинского страхования. Деньги врачам в рамках национальных проектов идут через этот фонд, и на каждого человека заводятся персональные счета. А в сельском хозяйстве, образовании и строительстве нет таких фондов, и люди вынуждены крутиться на местах, чтобы донести деньги до населения. Дело в том, что отчетность очень строгая, и на каждого получателя нужно завести карточку – оказался необходим новый государственный институт. И это несмотря на то, что современная казначейская  система достаточно эффективна.

Соответственно, в стране существует три бюджета: оборонный, бюджет национальных проектов и федеральный. Расходы федерального бюджета – 4,3 триллиона, оборонного – чуть больше 1триллиона, а нацпроектов – всего около 200 млрд.

Реформы как катастрофа

Система содержит в себе внутренний механизм порождения кризисов – это реформы и сложившаяся традиция реформаторства. В 1990-е годы этот фактор имел существенные противовесы. Команда реформаторов создавала проект закона, но потом он попадал в Думу, где его в лучшем случае сильно резали. В 2003 году была создана Дума, которая пропускает любые законы, и в этот момент конвейер, порождающий социальное напряжение и нестабильность системы, заработал в полную силу.

Проблема в том, что идеология реформаторства в том виде, в котором она существует сейчас, основана на представлениях о том, как должно быть. А на практике это приводит к попытке реализовать новую организационную схему без оглядки на неформальные способы жизни и воспроизводства в стране. Каждая такая реформа создает разрывы и несоответствия, которые компенсируются коррупционными механизмами и административной системой, причем одновременно происходит борьба с коррупцией.

Настоящие проблемы решаются вне административной системы (хотя и с ее использованием), они решаются локально. Но как только мы начинаем описывать это самый локальный уровень, например, отношения чиновника и бизнесмена, мы не можем это обозначить никак иначе, кроме как словом «коррупция», хотя это быт. А коррупция отвергается принципиально, так что оказывается, что  реформы – это борьба с бытом, с реальной жизнью.

Интересно проанализировать, почему именно административная система порождает самоубийственную реформаторскую деятельность. На самом деле, у нее есть внутренний здоровый рефлекс: прекратить разговоры о реформах, любые проблемы переводить в бессмысленный бюрократический язык, а в случае недовольства внесистемной оппозиции – воздействовать силовыми методами.

Но в эту ловушку попала и система при СССР: она давала политические обещания, которые не могла выполнить: улучшение производства товаров народного потребления, выполнение "Продовольственной программы", каждой советской семье – по квартире. Нынешняя система тоже дает обещания: с 1991 года, как только реформаторы пришли к власти, она непрерывно "проводит" реформы армии, образования, здравоохранения, науки, ЖКХ, судебной системы, которые на самом деле не способна сделать.

Можно было бы объявить, что реформы больше не нужны, и с точки зрения логики системы – это разумно. Но в действительности так сделать не получится, потому что однажды выданные обещания не возьмешь обратно. В этом смысле административная система как воспроизводящаяся машина стремится к минимизации внешних факторов, но фундаментально зависима от сферы политики и идеологии. Реформы – это существенная часть системы, такая же, как коммунистическая идеология в позднем СССР, с примерно таким же уровнем внутреннего лицемерия.

См. также по теме:

Резюме обсуждения "Открытого семинара "Полит.ру"

Обсудите в соцсетях

Система Orphus

Главные новости

20:55 Министр обороны Украины уволил советника за подделку снимков из зоны АТО
20:31 В Италии зафиксирован новый подземный толчок
20:18 Меркель допустила проведение переговоров о снятии санкций с России
19:46 В Германии заявили о провале переговоров о свободной торговле между ЕС и США
19:24 Цыгане пообещали покинуть село в Одесской области после погромов
18:53 Десантников и морпехов перебросили в Крым и на Кубань в рамках учений
18:22 Кубанских фермеров арестовали за несанкционированную акцию протеста
18:10 Президент ПКР назвал незаконной передачу российских лицензий США
17:58 В результате летных инцидентов в Чехии погибли пилоты
17:21 В Киргизии объявили траур по жертвам пожара на складе в Москве
16:29 Президент Узбекистана попал в больницу
15:51 Жители села в Одесской области потребовали выселить цыган из-за убийства ребенка
15:24 Лицензии отстраненных от Паралимпиады россиян отдали американцам
14:44 Россия сняла ограничения на чартеры в Турцию
14:05 Жертвами турецких обстрелов в Сирии стали 35 человек
13:05 Британский премьер поручила министрам подготовить план выхода из ЕС
12:21 Илья Глазунов попал в больницу
11:35 Полиция Киева подтвердила смерть российского журналиста Щетинина
11:14 В Чечне ветром повредило более 60 домов
10:35 ВМС США получили подлодку за 2,7 млрд долларов
10:03 СМИ сообщили об обнаружении в Киеве мертвого российского журналиста
09:33 В Москве забросали яйцами посольство Украины
09:05 Госдеп отказался комментировать задержание россиянина
08:58 СМИ сообщили о ракетном обстреле аэропорта в Турции
27.08 21:51 В ФСК прокомментировали сообщения о задержании бывшего топ-менеджера Гончарова
27.08 19:14 Россиянин заявил о попытке его похищения в Швеции «русскоговорящими людьми»
27.08 18:51 Турецкие СМИ списали перенос операции «Щит Евфрата» на Гюлена
27.08 18:25 В Ереване по запросу США задержали гражданина России
27.08 17:36 ЦСКА обошел «Спартак» в турнирной таблице РФПЛ
27.08 16:49 СМИ сообщили о задержании топ-менеджера подрядчика строительства энергомоста в Крым
27.08 16:20 В Минтрансе опровергли возобновление чартерного авиасообщения между РФ и Турцией
27.08 15:59 Путин определился с кандидатами на должности глав КБР и Северной Осетии
27.08 15:23 СМИ сообщили об отмене ограничений на полеты российских чартеров в Турцию
27.08 14:55 Здание Россотрудничества в Киеве забросали дымовыми шашками
27.08 14:20 Американские пилоты рассказали подробности инцидента с F-22 и Су-24 в Сирии
27.08 13:56 В США умер создатель первого в мире ноутбука
27.08 13:24 Голландский форвард Промес продлил контракт со «Спартаком» на пять лет
27.08 12:54 Мутко назвал доклад Макларена сфальсифицированным
27.08 12:24 СМИ назвали короткое замыкание причиной крупного пожара на складе в Москве
27.08 11:58 Россия и США готовят совместный документ по Сирии
27.08 11:21 Боевая авиация в ходе внезапной проверки начала перебазирование на юг России
27.08 10:50 Два боевика ликвидированы во время спецоперации в Кабардино-Балкарии
27.08 10:32 СМИ сообщили о гибели 16 человек при пожаре в Москве
27.08 09:42 Совбез ООН осудил испытания баллистических ракет в КНДР
27.08 09:13 СМИ сообщили о планах британского премьера начать выход из ЕС без согласования с парламентом
26.08 20:51 МИД РФ ответил на слова Пентагона о внезапной проверке боеготовности
26.08 20:43 Режиссера из РФ не пустили на премьеру его фильма в Канаде
26.08 20:28 Кабмин предложил потратить на партнерство с казачеством 765 млн рублей
26.08 20:14 Саперы взорвали подозрительный предмет в Люберцах
26.08 19:54 Закрылся сайт с бесплатной музыкой Pleer.com
Apple Boeing Facebook Google NATO PRO SCIENCE видео ProScience Театр Pussy Riot Twitter аварии на железной дороге авиакатастрофа Австралия автопром Азербайджан Александр Лукашенко Алексей Навальный алкоголь амнистия Анатолий Сердюков Ангела Меркель Антимайдан Армения армия Арсений Яценюк археология астрономия атомная энергия Афганистан Аэрофлот банковский сектор Барак Обама Башар Асад беженцы Белоруссия беспорядки бизнес биология ближневосточный конфликт болельщики «болотное дело» Борис Немцов Бразилия Великая Отечественная война Великобритания Венесуэла Верховная Рада взрыв взятка видеозаписи публичных лекций «Полит.ру» видео «Полит.ру» визовый режим Виктор Янукович «ВКонтакте» ВКС Владимир Жириновский Владимир Путин ВМФ военная авиация Вторая мировая война вузы выборы выборы губернаторов выборы мэра Москвы газовая промышленность «Газпром» генетика Генпрокуратура Германия ГИБДД гомосексуализм госбюджет Госдеп Госдума гражданская авиация Греция Гринпис Грузия гуманитарная помощь гуманитарные и социальные науки Дагестан Дальний Восток День Победы дети Дмитрий Медведев Дмитрий Песков Дмитрий Рогозин доллар Домодедово Донецк драка ДТП Евгения Васильева евро Евромайдан Евросоюз Египет ЕГЭ «Единая Россия» Екатеринбург естественные и точные науки ЖКХ журналисты закон об «иностранных агентах» законотворчество здравоохранение в России землетрясение «Зенит» Израиль Индия Индонезия инновации Интервью ученых интернет инфляция Ирак Ирак после войны Иран Иркутская область ислам «Исламское государство» Испания история История человечества Италия Йемен Казань Казахстан Канада Киев кино Китай Климат Земли, атмосферные явления КНДР Книга. Знание кораблекрушение коррупция космос КПРФ кража Краснодарский край кредиты Кремль крушение вертолета Крым крымский кризис культура Латвия ЛГБТ ЛДПР лесные пожары Ливия Литва литература Луганск Малайзия МВД МВФ медиа медицина междисциплинарные исследования Мексика Мемория метро мигранты МИД России Минздрав Минкульт Минобороны Минобрнауки Минфин Минэкономразвития Минюст мировой экономический кризис «Мистраль» Михаил Саакашвили Михаил Ходорковский МКС Молдавия Мосгорсуд Москва Московская область мошенничество музыка МЧС наводнение налоги нанотехнологии наркотики НАСА наука Наука в современной России «Нафтогаз Украины» некролог Нерусский бунт нефть Нигерия Нидерланды Нобелевская премия Новосибирск Новые технологии, инновации Нью-Йорк «Оборонсервис» образование ОБСЕ общественный транспорт общество ограбление Одесса Олимпийские игры ООН оппозиция опросы оружие отставки-назначения Пакистан Палестинская автономия пенсионная реформа Пентагон Петр Порошенко погранвойска пожар полиция Польша правительство Право «Правый сектор» преступления полицейских преступность происшествия публичные лекции Рамзан Кадыров РАН Революция в Киргизии рейтинги религия Реформа армии РЖД Роскомнадзор Роскосмос Роспотребнадзор Россельхознадзор Российская академия наук Россия Ростовская область РПЦ рубль русские националисты Санкт-Петербург санкции Саудовская Аравия Сбербанк связь связь и телекоммуникации Севастополь сельское хозяйство сепаратизм Сергей Лавров Сергей Собянин Сергей Шойгу Сирия Сколково Славянск Следственный комитет следствие Совет Федерации социальные сети Социология в России Сочи Сочи 2014 «Спартак» «Справедливая Россия» спутники СССР стихийные бедствия Стихотворения на случай стрельба суды суицид США Таиланд Татарстан театр телевидение теракт терроризм технологии транспорт туризм Турция тюрьмы и колонии убийство Украина Федеральная миграционная служба физика Финляндия ФИФА фондовая биржа Фоторепортаж Франсуа Олланд Франция ФСБ ФСИН ФСКН футбол Хабаровский край хакеры Харьков химическое оружие хоккей Центробанк Цикл бесед "Взрослые люди" Челябинская область Чечня шахты Швейцария Швеция школа шпионаж Эбола Эдвард Сноуден экология экономика экономический кризис экстремизм Южная Корея ЮКОС Юлия Тимошенко ядерное оружие Япония

Редакция

Электронная почта: politru.edit1@gmail.com
Адрес: 129343, Москва, проезд Серебрякова, д.2, корп.1, 9 этаж.
Телефоны: +7 495 980 1893, +7 495 980 1894.
Стоимость услуг Полит.ру
Свидетельство о регистрации средства массовой информации
Эл. № 77-8425 от 1 декабря 2003г. Выдано министерством
Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и
средств массовой информации. Выходит с 21 февраля 1998 года.
При любом использовании материалов веб-сайта ссылка на Полит.ру обязательна.
При перепечатке в Интернете обязательна гиперссылка polit.ru.
Все права защищены и охраняются законом.
© Полит.ру, 1998–2014.