Лесные концессии не были нововведением советской власти. Новое руководство страны, по существу, продолжило дело, начатое Лесным департаментом дореволюционной России. Дело в том, что ещё в начале XX века в России впервые возникла опасность истощения лесных богатств страны. Острота проблемы заключалась в том, что в центральных и южных районах Европейской России леса истреблялись чрезмерно, а на севере Европейской России имел место недосбыт леса, вследствие чего из года в год в лесничествах Севера накапливалось огромное количество отведенных для продажи лесосек. Подсчеты за 1906 - 1909 гг. показали, что из предъявленного к продаже леса не нашло сбыта в бассейне Северной Двины - 15%, по западному побережью Белого моря - 18%, в бассейне р. Мезени - 40%, по р. Онеге - 56%, по р. Печоре - 97% и, наконец, на р. Туломе - все 100%. Лесопромышленники решили, что единственный выход из такого положения заключается в привлечении отечественного и, главным образом, иностранного капитала для организации на севере Европейской России крупных лесопромышленных предприятий.
В районе рек Печоры и Туломы (а в последствии и в верховьях р. Мезени) была произведена запродажа леса на необычных для других лесов Севера условиях. Необычность эта заключалась в том, что запродажа лесосек в лесных дачах в бассейне рек Печоры и Туломы единовременно была произведена на ряд лет вперед, причем покупатели обязывались построить в устьях этих рек лесопильные заводы. Что касается лесной территории, намеченной для эксплуатации на тех же началах в верховьях р. Мезени, то это предложение не было реализовано. В итоге, на р. Печоре в г. Пустозерске был сооружен десятирамный лесопильный завод (Stella Polare), а на р. Туломе - в г. Коле - трехрамный завод (завод барона Бергрена). Способ эксплуатации лесов на Севере с его полной переработкой в районе лесозаготовок получил наименование лесных концессий.
Война, а впоследствии революция аннулировали договоры по эксплуатации лесов на реках Печоре и Туломе. Но опыт первых лесных концессий был оперативно учтен лесным Департаментом России, который в 1916 г. разработал основания для эксплуатации лесов Севера после войны. В записке Лесного департамента “Очередные задачи казенного лесного ведомства после войны”, опубликованной в 1916 г., были намечены лесные массивы, общей площадью в 15 млн. десятин, подлежащие эксплуатации на концессионных началах; был выработан проект организации сбыта русского леса за границу, а также была признана необходимость - в связи с намеченными концессионными участками - постройки Урало-Обь-Беломорской железной дороги. Однако, осуществлять их выпало на долю нового, советского правительства Росси.
Лесные концессии стали отраслевым проявлением общей концессионной политики советской России тех лет. В докладе на заседании актива московской организации РКП(б) 6 декабря 1920 г. председатель Правительства России (председатель Совнаркома) В.И. Ленин специально остановился на плане сдаче в концессию части северных лесов. Через две недели на VIII Всероссийском съезде советов В.И. Ленин возвращается к этому вопросу снова, считая возможным получение от лесных концессий средств на электрификацию. В феврале 1921 г. в статье “Об едином хозяйственном плане” В.И. Ленин написал: “Увеличение заготовок леса и сплав его за границу могло бы дать ...до полумиллиарда валютных рублей в ближайшее время” (В.И. Ленин. Полн. собр. соч. Т. 30. С. 119).
Декрет о концессиях (23 ноября 1920 г.) Совнарком издал с целью установления определяющих условий привлечения иностранного капитала. Определенные этим декретом условия заключения концессий были дополнены и фиксированы в разработанном специалистами Высшего Совета Народного Хозяйства (ВСНХ) типовом концессионном договоре 1922 г. Этим договором, кроме установленных уже декретом 1920 г. условий, вводились еще следующие позиции Правительства:
1) правительство имеет право надзора над действиями концессионера посредством назначения в концессионное предприятие своего инспектора-контролера;
2) правительство обязывает концессионера вести правильную отчетность в делах предприятия;
3) неправильные действия концессионера влекут за собой наложение штрафов, возмещение им убытков государства и отдельных граждан, отмену договора и безвозмездный переход концессионных предприятий в пользу государства.
Еще перед Гаагской конференцией 1922 года для сдачи в концессию были намечены 39 лесных районов, общей площадью в 25446000 десятин, из которых, согласно данным Е.А. Пятакова (руководителя созданного вскоре ГКК):
в Европейской России - 33 района площадью 22496000 десятин;
на Кавказе - 1 район площадью 200000 десятин;
в Западной Сибири - 2 района площадью 971000 десятин;
на Дальнем Востоке - 3 района площадью 1779000 десятин.
Некоторые компании, получившие лесные концессии на Севере России ещё до революции (“Руссанглолес”, “Руссголландолес”, “Русснорвеголес”), продолжали в 1914-1918 гг. лесозаготовки, хотя в связи с войной вывоз продукции практически прекратился. В результате скопились огромные объемы заготовленной древесины. После ее национализации в 1918 г. советское правительство предприняло попытку экспорта этой древесины, однако возникла угроза наложения ареста на вывозимые лесоматериалы ввиду непризнания западными странами декретов о национализации иностранной собственности. Тогда было решено заключить соглашения с бывшими английскими и голландскими собственниками леса. К началу 1922 г. удалось выработать основные положения будущих соглашений. Они предусматривали формальный отказ иностранных фирм от всех прав собственности в России взамен на реституцию им доли их бывшего имущества (35-40% в первом случае и 20-30% - во втором), причем вся эта доля шла в оплату акционерных капиталов смешанных обществ, учреждаемых этими фирмами совместно с советским трестом “Северолес”. Участие советской стороны в капиталах смешанных обществ выражалось в выделении им в пользование лесных массивов и по одному неработающему лесопильному заводу. Аналогичное соглашение было тогда же подписано и с норвежцами. В 1924-1925 гг. на “Руссанглолес”, “Русснорвеголес” и “Руссголландолес” приходилось около 16% всех лесозаготовок на Европейском Севере, и в Коми области - до 20% всех лесозаготовок. В середине 1920-х годов на долю смешанных лесных обществ пришлось 1/4 всего северного лесоэкспорта России.
Политическая сторона концессионного процесса показалась правительству столь важной, что его решили не отдавать на откуп хозяйственникам. Поэтому уже 4 апреля 1922 г. при Совете Труда и Обороны (СТО) был создан Главный комитет по делам о концессиях и акционерных обществах. Однако он просуществовал недолго и был упразднен в силу декрета ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 8 марта 1923 г. Вместо него был учрежден Главный концессионный комитет (ГКК) при Совнаркоме РСФСР. Немаловажной обязанностью ГКК было рассмотрение проектов уставов акционерных обществ с участием иностранного капитала, а также ходатайств иностранных компаний о допущении их к операциям на советской территории. Только ГКК имел право представлять проекты концессионных договоров и уставов акционерных обществ с иностранным участием на утверждение в Совнарком. Таким образом, по декрету от 8 марта 1923 г. ГКК стал совещательным органом при СНК РСФСР.
Всего в 1921 г. было предоставлено пять концессий, в 1922 г. - десять, а к середине 1923 г. - 32, хотя предложений, которые поступали в ГКК, было значительно больше. В 1922 г. в ГКК поступило 332 заявки, а за первое полугодие 1923 г. - 283 заявки на заключение концессионных договоров. За 1922 -1927 гг. в ГКК поступило 112 заявок на получение лесных концессий. Причем более половины (75 заявок) поступило в 1922-1924 гг. Всего было заключено 7 договоров лесной концессии и 6 из них в этот же период.
Образование Союза ССР и принятие новой союзной Конституции, относившей заключение концессионных договоров к исключительной компетенции Правительства СССР, потребовали превращения ГКК из органа при российском правительстве в орган союзного Совнаркома. Фактически были учреждены концессионные комитеты при правительствах РСФСР, УССР, БССР и Закавказской федерации, концессионные комиссии при ВСНХ СССР, Наркомфине СССР, Наркомторге СССР, Наркомате путей сообщения СССР и при республиканских ведомствах - наркоматах земледелия и финансов РСФСР и ВСНХ РСФСР, а также Дальневосточная концессионная комиссия при Дальрайисполкоме. Концессионные комиссии были также созданы в разное время при торговых представительствах СССР в Берлине, Лондоне, Париже, Токио, Риме и Стокгольме. В задачу заграничных комиссий входили ведение предварительных концессионных переговоров с местными деловыми кругами, разработка проектов договоров и выяснение финансовой и технической состоятельности фирм, ходатайствующих о выдаче им концессий. Заключение соглашений о допуске иностранного капитала в страну в соответствии с Конституцией 1923 года было отнесено к компетенции СНК СССР. Нормы концессионного права содержала принятая в 1924 г. первая Конституция СССР, относившая заключение концессионных договоров, как общесоюзных, так и от имени союзных республик к ведению СССР в лице верховных органов (гл.1 ст.1ч.3).
Помимо указанных документов общая концессионная политика советской России 20-х годов была отражена в целом ряде постановлений, инструкций и циркуляров властных и хозяйственных органов страны, издававшихся на всем протяжении рассматриваемого периода. Среди документов лесного, т.е. специального, отраслевого законодательства, регулировавших концессионные отношения в лесном деле в годы НЭПа, следует, прежде всего, назвать нормальный договор о лесных концессиях 1922 г. и Лесной кодекс 1923 г.
Руководящие нормы общего порядка применительно к лесным концессиям были изложены в принятом летом 1923 г. Лесном кодексе РСФСР. Концессионными лесами, указывал Лесной кодекс 1023 г., являются лесные площади, предназначаемые для использования и эксплуатации древесины на лесосеках, отводимых концессионеру в порядке особых договоров, утверждаемых СНК по представлению ГКК (ст.53).
Лесной кодекс 1923 года в отношении содержания договора лесной концессии подробно касался лишь взаимоотношений между концессионером и лесным хозяйством. В статье 56 кодекса было указано, что в концессионном договоре должны быть предусмотрены границы концессионного участка, срок концессии, порядок составления общего и частного плана хозяйства, порядок отвода лесосек, предназначаемых ежегодно в рубку, размер, способы и сроки взносов платы, причитающейся с концессионера, особые последствия, связанные с нарушением концессионером договора и другие условия, регулирующие пользование объектом концессии. Обязательства концессионера по возведению разных сооружений, по вопросам лесной промышленности, а также в отношении использования законодательства о труде и т.п. скрывались за словами “другие условия, регулирующие пользование объектом концессии”. Но концессионный договор отнюдь не гарантировал концессиям выживания, ибо он оговаривал лишь часть условий иностранной предпринимательской деятельности. Другая же часть условий - подчас решающих - рождалась из нормотворчества центральных и местных органов государственной власти, что было их суверенным правом, ограничить которое никакой концессионный договор не мог.
В условиях дефицитной и идеологизированной экономики статус частного предприятия означал вероятность того, что в любой момент концессиям мог быть закрыт доступ к сырью, транспорту и т.д. на основании постановлений об изъятии тех или иных районов для заготовок сырья частными лицами, о преимущественном праве государственных и кооперативных предприятий на перевозку грузов, о запрещении государственным предприятиям совершать сделки на дефицитные товары с частными лицами и т.д. Например, 10 сентября 1926 г. был принят декрет, обязавший концессионные предприятия приобретать облигации государственного займа на сумму до 60% их резервного капитала. Несколько позже новым декретом они были освобождены от этого оброка.
Для того времени характерна простота, с которой государство могло менять условия концессионной деятельности вообще и любой отдельной концессии в частности, не притрагиваясь к договору с иностранным предпринимателем. Между тем договор был единственной охранной грамотой концессионного капитала, признаваемой в СССР. Попытки защиты концессионного капитала дипломатическими представителями страны его происхождения, как показала практика, могли лишь продлить, но не спасти жизнь той или иной концессии. Противоречивость концессионной политики советской России середины 1920-х годов получила отражение в правительственной директиве от 10 июня 1925 г. В ней признавалось, что благодаря концессиям увеличивается количество рабочих мест, образуются новые промышленные центры, привлекается новая иностранная техника, а также улучшается организация производства, подготовка квалифицированных кадров для индустрии, сказывается благотворное влияние конкуренции, улучшается валютный баланс страны, расширяются международные отношения страны.
Одновременно, в этой же директиве Правительства отмечалось, что концессионные предприятия являются конкурентами государственных и, обладая рядом преимуществ (новое оборудование, более высокая техника, организация), способны подорвать гегемонию госпредприятий на внутреннем рынке, затруднить общее планирование хозяйства СССР. Концессионные предприятия воспринимались проводниками влияния иностранного капитала, способными группировать вокруг себя частный капитал и влиять на население, создавая этим некую политическую угрозу. Говорилось, что эта опасность особенно значительна в тех районах, где иностранные концессии могут служить орудием колонизации края (в частности японские концессии на Сахалине), очагом шпионажа, опорным пунктом для неприятельских сил в случае военных столкновений и пр. Высказывалось опасение, что концессионные предприятия способны отвлекать от государственного сектора промышленности ограниченные запасы того или иного вида сырья, привлекать к себе квалифицированную рабочую силы, увеличивать потребности страны в ввозимом сырье. К тому же они вывозят из страны прибыль.
Быстрый переход к военно-коммунистической системе в конце 1920-х годов предрешил судьбу, как концессионной политики, так и уже действовавших в СССР концессий. В условиях взятого курса на “форсирование социалистического строительства” создаваемые концессиями политические неудобства превысили скромные выгоды, которые эти предприятия приносили государству. Началась ускоренная ликвидация существующих концессий.
Наряду с ликвидацией концессионных предприятий стала свертываться и сама концессионная политика: новые договоры, начиная с 1928/1929 гг. уже не подписывались. В 1930-1931 гг. ГКК был низведен до положения юрисконсульта при наркоматах по делам оставшихся концессий, а 14 декабря 1937 г. - упразднен.
Это сейчас кажется, что лесные концессии – палочка-выручалочка и надёжный способ извлечения лесного дохода. Но в 1920-е гг. концессии были убыточными для западных партнеров, с точки зрения концессионеров, за всё время существования лесных концессий на территории быв. СССР. Советское правительство, напротив, оставалось в выигрыше, прежде всего по валютным поступлениям. Одним их источников служили валютные инвестиции иностранных партнеров по смешанным лесным обществам, другим - доходы от экспорта лесоматериалов.
Кроме того, заготавливаемый концессионными предприятиями лес с нетерпением ожидали на внутреннем рынке страны. Выгоды для советского государства от деятельности лесных концессий были столь очевидны, что в 1924 г. Политбюро партии большевиков создало специальную комиссию, призванную разработать меры по их спасению. Однако эти меры либо остались нереализованными, либо были недостаточными. В результате в 1925/26 г. произошло резкое сокращение экспорта и общего оборота лесных концессий. В 1926 г. на концессии пришлось только 6,5% лесозаготовок и около 17% производства пиломатериалов Архангельской губернии. В 1927/1928 г. лесные концессии начали свертывать свою деятельность, а на следующий год самоликвидировались: смешанные общества - путем переуступки иностранными участниками своих долей акционерного капитала советскому пайщику - тресту “Северолес”, “Мологолес” - путем выкупа концессии государством.
Это наш исторический опыт. Лесные концессии в России развивались в период НЭП, когда была иллюзия возвращения хотя бы экономической свободы. Поэтому быстрый закат политики привлечения иностранных и отечественных инвестиций в лесную промышленность быв. СССР путём передачи лесов в концессию был закономерен. Это касалось всей концессионной политики Правительства быв. СССР того времени. Крайне тяжелое состояние экономики страны после Гражданской войны не могло объяснить это полностью. Также неубедительно выглядит объяснение в виде практической невозможности нормального функционирования капиталистического производства в условиях централизованной директивно-плановой экономики.
Причины неуспеха гораздо глубже. Далеко не всем концессионерам удавалось одновременно и одинаково хорошо служить “двум господам” со столь разными вкусами и требованиями - рынку и, государственным установкам, определяемым чиновниками. в виде договора. Комиссия Политбюро по концессиям пришла к следующим выводам относительно причин малой успешности политики привлечения заграничного капитала:
1. Крайне осторожное заключение концессионных договоров в связи с боязнью, что концессионные предприятия могут представлять опасную конкуренцию предприятиям нашей возрождающейся промышленности.
2. Включение в концессионный договор требований, несоразмерных с возможностями концессионных предприятий.
3. Недоверчивое, придирчивое, иногда враждебное отношение местных органов к концессионным предприятиям.
4.Большие накладные расходы на заработную плату и включение в отдельных случаях в коллективные договоры других несколько преувеличенных требований.
5. Слишком большая длительность концессионных переговоров.
Справедливости ради следует отметить, что в случае лесных концессий негативное отношение к ним зачастую оказывалось оправданным: нередко в погоне за прибылью концессионеры хищнически вырубали леса вдоль рек и сплавных путей, нарушали договоры, нечетко выполняли финансовые обязательства.
Особое место в ряду причин слабых успехов лесных концессий в России 1920-х годов занимают упомянутые выше неблагоприятные интервалютные отношения, а также трудности концессионеров, связанные с получением кредита. Дело в том, что официальный российский курс рубля в середине 1920-х годов был 9.4 рубля за 1 фунт стерлингов, тогда как на вольном валютном рынке России за 1 фунт давали 14...15 рублей. В 1926 году российский червонец перестал размениваться на золото и валюту на частном валютном рынке. Начиная с 1928 года был введен запрет на вывоз червонца из пределов бывшего СССР. С тех пор червонец превратился в закрытую национальную валюту и уже нигде не котировался. Эта ситуация создавала массу сложностей при пересечении капиталом советской границы в обоих направлениях. При ввозе капитала в СССР иностранные предприниматели теряли значительные суммы на операциях по обмену иностранной валюты на червонцы из-за завышенного курса рубля.
В результате этих потерь капиталовложения в советскую экономику становились “дорогими”, а произведенная на концессионных предприятиях продукция - еще менее конкурентоспособной на мировых рынках. Поэтому завышенная котировка червонца больнее всего ударила именно по крупнейшим концессиям, работавшим на внешний рынок, особенно лесным.
В резолюции комиссии Политбюро партии большевиков, перечислявшей причины “сравнительно незначительных успехов нашей концессионной политики”, предлагалось указать и такую: “Высокая валютная котировка червонного рубля, что сыграло решающую роль в убыточности лесоэкспорта концессионеров в период денежной реформы”.
В целом в быв. СССР того времени существовала практика подгонки валютных расходов по концессиям (закупка сырья и оборудования и вывоза прибылей) к валютным возможностям государства. Эти скромные возможности были тем, что можно назвать “валютным ограничителем” концессионной деятельности в СССР.
Сильнейший удар по концессионной политике быв. СССР нанесла нерешенность проблемы аннулированных после революции долгов. В отместку западные банки заявили о своем несогласии финансировать концессионные предприятия СССР. Успеху советской концессионной политики не способствовала та мировая конъюнктура на лесоматериалы, которая сложилась в то время. Без учета Соединенных Штатов Америки, не имевших особой нужды в российском рынке и незнакомых с ним, финансовое положение других потенциальных инвесторов в советскую экономику было, по крайней мере, до середины 1920-х годов, довольно затруднительным. Европейский рынок свободных капиталов дополнительно сжимался для России необходимостью выплат по американским займам, а также задачами послевоенной реконструкции народного хозяйства стран Европы.
Валентин Страхов